IV SAB/Wa 180/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi H. K. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku 1. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania wniosku H. K. z dnia [...] stycznia 2014 r., który do organu wpłynął w dniu [...] lutego 2014 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 1993 r. nr [...]; 2. stwierdza, że rozpoznając wniosek strony skarżącej z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 1993 r. nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozostawał w bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywnę w wysokości 300 (trzystu) złotych. 5. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego H. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SAB/Wa 180/14 U Z A S A D N I E N I E W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nadanej [...].07.2014 r., profesjonalny pełnomocnik zarzucił Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku H. K. nadanego [...].02.2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].04.1993 r. nr [...] w części pkt 8, dotyczącej działki nr [...], położonej w miejscowości M., o pow. 0.1400 ha. Pełnomocnik podał, że wniesienie tej skargi poprzedzone było bezskutecznym wezwaniem organu do usunięcia prawa, które do organu wpłynęło w dniu [...].05.2014 r. Zarzucił także, iż mimo upływów terminów przewidzianych w K.p.a. organ do czasu wniesienia skargi nie rozpoznał tego wniosku. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o umorzenie postępowania, ze względu na wydanie w tym przedmiocie w dniu [...].08.2014 r. decyzji odmownej nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga oparta została na uzasadnionych podstawach, jakkolwiek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w dacie orzekania przez Sąd, nie pozostawał już w bezczynności, co czyniło bezprzedmiotowym zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie rozstrzygnięcia. Uprzednia bezczynność miała jednak miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w postaci artykułów: 35 oraz 36 K.p.a. W ocenie Sądu zaszły także przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Niniejsza skarga poprzedzona była wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa, który do Ministra wpłynął [...].02.2014 r. Organ nie zajął wobec tego wniosku stanowiska, a skarga została wniesiona [...].07.2014 r. Wobec tego zachowany został termin przewidziany w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Należy przy tym mieć na względzie, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W ramach tej kontroli Sądy orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów wówczas, gdy te zobowiązane są do wydania : 1. decyzji administracyjnych; 2. postanowień, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty; 3. postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym; 4. innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. 4a. pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Tylko więc we wskazanym zakresie spraw można wnosić skargę na bezczynność organu. W niniejszej sprawie skarżący oczekiwał wydania decyzji. W sprawach, w których zarzucana jest bezczynność organów administracji publicznej istotne jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Zbadanie wymaga zatem, czy organ w dacie orzekania pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go – mimo istnienia ustawowego obowiązku – wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, nie podjął też stosownej czynności. Skarga na bezczynność dopuszczalna jest niezależnie od powodów, dla których dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności bez względu na to, czy przyczyna tej opieszałości jest zawiniona, czy też nie (por. m. in. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., s. 86). Artykuł 104 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej, chyba że przepisy K.p.a. stanowią inaczej. Kwestię terminów załatwiania spraw reguluje artykuł 35 § 3 K.p.a. I tak załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl art. 36 K.p.a. o każdym niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. należy zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki oraz wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Wobec wskazanych regulacji, Sąd Administracyjny rozpatrując skargę na bezczynność organu ogranicza się do kontroli, czy skarga została wniesiona w jednym z przypadków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 1-4a P.p.s.a., czy strona wyczerpała środki przewidziane w art. 37 § 1 K.p.a., względnie wezwała do usunięcia naruszenia prawa, oraz czy zwłoka w wydaniu decyzji przekroczyła terminy określone w art. 35 K.p.a. Niewątpliwie terminy przewidziane na załatwienie sprawy, wynikające z art. 35 K.p.a. w niniejszej sprawie bezskutecznie upłynęły. Przepis § 3 tego artykułu stanowi bowiem, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Decyzja odnosząca się do żądania skarżącej wydana została natomiast po wniesieniu skargi na bezczynność – [...].08.2014 r. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że po wpłynięciu wniosku w sprawie nieważności w dniu [...].02.2014 r. aż do [...].05.2014 r. Minister nie podejmował żadnych czynności w sprawie, a więc przez okres trzech miesięcy. Jednocześnie nie poinformował strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 K.p.a. Brak jest w aktach administracyjnych jakichkolwiek dokumentów świadczących o tym, że było inaczej. Dopiero w dniu [...].05.2014 r. (tuż przed wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa) Minister zwrócił się do Wojewody o nadesłanie akt postępowania zwykłego, zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...].04.1993 r. nr [...]. Wtedy też zastosował tryb z art. 36 K.p.a. i powiadomił stronę, że wniosek zostanie rozpatrzony do [...].07.2014 r. Po otrzymaniu informacji negatywnej od Wojewody, w dniu [...].06.2014 r., zwrócił się o te dokumenty [...].06.2014 r. do Archiwum Państwowego we W.. Archiwum żądane dokumenty nadesłało w dniu [...].06.2014 r. Ministerstwo odesłało je zaś, po wykorzystaniu, [...].08.2014 r. Wobec tego bezczynność organu miała miejsce w okresie między [...].02.2014 r. a [...].05.2014 r. Mając na uwadze, że bezczynność ta przyczyniła się do wydania decyzji Ministra z [...].08.2014 r. dopiero po upływie sześciu miesięcy od dnia wpłynięcia wniosku, a od czasu podjęcia pierwszej czynności w sprawie do wydania decyzji upłynęły trzy miesiące - należało ją uznać za rażącą, bowiem podwoiła czas załatwienia wniosku skarżącego. Dla wyjaśnienia podjętego rozstrzygnięcia wskazać należy, że zasady rozstrzygania przez Sąd w sprawach, w których zarzucona została bezczynność, względnie przewlekłość postępowania uregulowane zostały w art. 149 P.p.s.a. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wykładnia i zastosowanie art. 149 P.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami: 1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), 2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz 3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Wprowadzenie tych zmian pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowiek i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 P.p.s.a. nie może zostać - jak stwierdzono m. in. w postanowieniu NSA z dnia 26.07.2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 (dostępne w CBOSA) - przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian. Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie podkreśla, że wydanie przez organ administracyjny decyzji, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność można bowiem mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę, stwierdza jednocześnie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienie skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W tym też zakresie, z uwagi na zmianę stanu prawnego, nie można powoływać się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Brak orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. uniemożliwia stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. Przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" – jak wyjaśnił NSA we wskazanym postanowieniu - nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. postanowieniu NSA z dnia 26.07.2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 stanął na stanowisku, iż "wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a." Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie -mimo braku bezczynności Ministra w dacie orzekania przez Sąd - na zasadzie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji. Jednocześnie Sąd rozpoznając tę skargę wymierzył organowi grzywnę w wysokości trzystu złotych, mając na uwadze rażący charakter owej bezczynności, a zarazem uznając, że kwota ta wynikająca z art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18.02.2014 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2013 r. i drugim półroczu 2013 r. (MP z 2014 r., poz. 158) - jest adekwatna do mającej miejsce bezczynności. O kosztach postępowania w pkt. 3 sentencji rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.