IV SAB/Wa 181/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) na rzecz skarżącego M.G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2016 r. M. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 1982 r. zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] róg [...] (obecnie [...] ), w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej ówczesne działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...], pod budowę ciepłociągu. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w dniu 29 stycznia 2016 r. skierował do Ministra Infrastruktury i Budownictwa pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które pozostało bezskuteczne. W związku z tym do Ministra zostało skierowane ponowne wezwanie z dnia 8 marca 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu, bowiem przed jej wniesieniem nie wyczerpano przysługujących środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Stosownie do treści art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z powołanych regulacji wynika zatem, że wyczerpanie stosownych środków zaskarżenia jest podstawową przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W przypadku skargi na bezczynność organu, wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 kpa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa służy kwestionowaniu przekroczenia maksymalnego ustawowego terminu załatwienia sprawy przez organ administracyjny. W przedmiotowej sprawie warunek ten nie został spełniony. Wprawdzie skarżący pismem z dnia 29 stycznia 2016 r. zwrócił się do Ministra Infrastruktury i Budownictwa z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, jednakże pismo to nie może zostać przez Sąd zakwalifikowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zwrócić należy uwagę, że sam skarżący swoje pismo z dnia 29 stycznia 2016 r. nazywa jako "zażalenie", podkreślając w treści pisma, że "składa zażalenie" oraz że "powyższe uzasadnia wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie", a więc składając wymienione pismo czynił to w przekonaniu i z pełną świadomością, że składa właściwy środek zaskarżenia, tj. zażalenie. Tymczasem art. 37 § 1 kpa przewiduje dwa środki zaskarżenia i wskazuje kiedy służy zażalenie, a kiedy należy wnieść wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i środków tych nie można używać zamiennie, gdyż dla wyczerpania trybu przewidzianego w art. 37 § 1 kpa nie jest obojętne, czy wniesione zostanie zażalenie czy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przepis tego art. 37 § 1 kpa wyraźnie stanowi, że zażalenie przysługuje do organu wyższego stopnia. Natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przysługuje wówczas, gdy w bezczynności pozostaje organ wyższego stopnia – tak jak w niniejszej sprawie – i wówczas już nie ma nad nim organu wyższego stopnia. W aktach niniejszej sprawy brak jest jakiegokolwiek pisma, które mogłoby być uznane za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa. Za tego rodzaju wezwanie również nie może zostać uznane pismo skarżącego z dnia 8 marca 2016 r., gdyż z jego treści wynika, że podtrzymuje on w pełnej rozciągłości pismo z dnia 29 stycznia 2016 r. [czyli zażalenie] oraz stanowi ono wniosek o podjęcie niezwłocznych działań w zakresie pisma z dnia 29 stycznia 2016 r. [ czyli zażalenia], w tym merytoryczne rozpatrzenie odwołania oraz udzielenie informacji na jakim etapie postępowania znajduje się sprawa. Złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 kpa, stanowi przesłankę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu do którego wniesiono środek prawny przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Powołany przepis wiąże bowiem skutek wniesienia środka zaskarżenia jedynie z samym wniesieniem tego środka zaskarżenia, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ. Ze względu na charakter środka prawnego przewidzianego w art. 37 § 1 kpa, zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno być załatwione niezwłocznie. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej można zatem wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Złożenie więc odpowiednio zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału aktowego wynika, że przed wniesieniem skargi do Sądu na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa, skarżący nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 37 § 1 kpa, gdyż nie wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa. Niezłożenie takiego wezwania z odpowiednim wyprzedzeniem ewentualnego wniesienia skargi, a więc z co najmniej trzydziestodniowym wyprzedzeniem, wynikającym z terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej, zakreślonych w art. 35 kpa, stanowi brak formalny skargi, skutkujący jej odrzuceniem (zob. postanowienie NSA z dnia 17 października 1997 r., IV SAB 31/97, OSP 1998, z. 10, poz. 185, z glosą B. Adamiak, Lex nr 33884), albowiem dopóki stronie przysługuje prawo wniesienia do organu jakiegokolwiek środka prawnego, dopóty wniesienie skargi do sądu administracyjnego jako przedwczesne jest niedopuszczalne, gdyż postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych działań, dostępne podmiotowi w postępowaniu administracyjnym, który chce uruchomić postępowanie sądowoadministracyjne. Istotą i celem takiego środka jest bowiem stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania przez ten organ, który pozostaje w bezczynności i to tylko w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu, a takiej dodatkowej możliwości weryfikacji własnego działania w niniejszej sprawie organ został pozbawiony. W konsekwencji, niewyczerpanie przez skarżącego środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi, skutkuje jej niedopuszczalnością. Wobec niewniesienia przez skarżącego właściwego środka zaskarżenia, jaki służył mu w postępowaniu administracyjnym przed organem wskazanym w sprawie, Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na odrzucenie skargi, orzeczenie zamieszczone w punkcie 2. postanowienia uzasadnione jest treścią art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, który stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.