IV SAB/Wa 182/18

Dnia 20 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędzia WSA del. SO Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do rozpatrzenia odwołania Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2015 roku nr [...] II. stwierdza, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stowarzyszenie Ochrony Dziedzictwa Powiatu [...] "[...]" z siedzibą w [...] wniosło odwołanie od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej K. wraz z infrastrukturą techniczną w gminie K.. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez Stowarzyszenie odwołania postanowieniem z [...] maja 2015 r. Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 marca 2016 r. uchylono zaskarżone postanowienie i GDOŚ został zobowiązany do rozpoznania wniesionego odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Stowarzyszenie wezwało organ do bezzwłocznego rozpoznania odwołania. Akta sprawy administracyjnej zostały zwrócone do organu w dniu [...]07.2017 r. Organ odwoławczy zawiadomieniem z dnia [...].09.2017 r. wyznaczył termin załatwienia sprawy na [...]10.2017 r. z uwagi na skomplikowany charakter sprawy. Zawiadomienie zostało doręczone Stowarzyszeniu w dniu 12.09.2017 r. Pismem z dnia [...] września 2017 r. Stowarzyszenie wezwało organ do usunięcia naruszenia prawa, poprzez wydanie i doręczenie decyzji merytorycznej. Pismem z dnia [...] października 2017 r. organ poinformował o konieczności podjęcia licznych czynności w zakresie wyjaśnień o charakterze formalnym, niezbędnych do rozpatrzenia odwołania. Zawiadomieniem z [...].10.2017 r. poinformowano o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do 30.11.2017 r., a zawiadomieniem z [...].12.2017 r. wyznaczono nowy termin na 12.01.2018 r., podając skomplikowany charakter sprawy jako przyczynę wyznaczenia nowych terminów. Zawiadomienia powyższe zostały doręczone Stowarzyszeniu. W toku prowadzonego postępowania organ odwoławczy 5 – krotnie zwracał się do wnioskodawcy wzywając do uzupełnienia braków dokumentów w zakresie reprezentacji Spółek. Pomimo sformułowania pierwszego wezwania w sposób pełny i wyczerpujący, strona nie nadsyłała wszystkich wymaganych przez organ dokumentów (dokumenty ostatecznie zostały złożone 21.11.2017 r. i 20.12.2017 r.). Organ odwoławczy prowadził również postępowanie w zakresie ustalenia podmiotu podejmującego się realizacji przedsięwzięcia (wezwanie z 26.09.2017 r.), oraz w zakresie zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pismo z 26.09.2017 r. - odpowiedzi z dni 9.10.2017 r i 19.10.2017 r. ). Postanowieniem z dnia [...].11.2017 r. rozpoznano wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Pismem z [...] marca 2018 r. (data nadania pisma – 13.03.2018 r.), Stowarzyszenie złożyło skargę na bezczynność GDOŚ w rozpatrzeniu odwołania. Skarżące wniosło o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez nierozpoznanie w terminie wskazanym w ustawie odwołania, zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania odwołania, jednak w terminie nie krótszym niż 7 dni, zobowiązanie organu do zastosowania nakazów ujętych w art. 37 § 2 k.p.a. w terminie nie dłuższym niż 14 dni. Ewentualnie wniesiono o wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z [...] stycznia 2015r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ odwoławczy zakończył postępowanie wydając decyzję merytoryczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów organ wskazał, że rozstrzygnął sprawę bowiem zakończył postępowanie wydając decyzję z [...] kwietnia 2018 r. uchylającą w całości decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji w całości, co jest zgodne z żądaniami Stowarzyszenia. Powołano, że na brak załatwienia sprawy w terminie miał wpływ skomplikowany charakter sprawy z uwagi na braki w dokumentach dotyczących sposobu reprezentacji spółek, konieczność wyjaśnienia rzeczywistego podmiotu podejmującego się realizacji przedsięwzięcia, rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego odnośnie aktualności informacji przedstawionych na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, dotyczących zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami mpzp. Organ wskazał, że strony były zawiadamiane poprzez publiczne obwieszczenie w trybie art. 36 k.p.a., a skarżące Stowarzyszenie dodatkowo w oparciu o art. 39 k.p.a. o braku możliwości rozpatrzenia sprawy w ustawowym terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia, każdorazowo podawane były przyczyny zwłoki i określany był nowy termin. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 w/wym. art. 3 i w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu przewlekłości organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Warunkiem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zgodnie z art. 52 § 1 tej ustawy jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Skarżący dopełnił tego wymogu, składając do organu wezwanie z 11 września 2017 r. do usunięcia naruszenia prawa i żądając wydania i doręczenia merytorycznej decyzji. Organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., który wskazuje, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że po stronie organu wystąpiły przesłanki pozwalające stwierdzić bezczynność organu w prowadzeniu postępowania. W okresie od zwrotu akt organowi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tj. od 31.07.2017 r. do 12.01.2018 r. w sprawie były podejmowane na bieżąco czynności zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy. Organ zawiadomieniami z dni: 6.09.2017 .r, 31.10.2017 r. i 12.12.2017 r. informował strony – w tym Stowarzyszenie - o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie, wyznaczając nowe terminy i podając przyczyny zwłoki. W międzyczasie uzupełniano niezbędny materiał dowodowy, braki w zakresie dotyczącym reprezentacji spółek oraz wyjaśniano kwestie dotyczące podmiotu prowadzącego inwestycję. Termin wyznaczony na datę 12.01.2018 r. nie został przez organ dotrzymany, choć w tej dacie, uzupełniono i wyjaśniono wszystkie kluczowe kwestie w sprawie. Organ, po tej dacie, nie wyznaczył już kolejnego terminu załatwienia sprawy i nie poinformował o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie. Niewątpliwie w okresie 4 miesięcy - tj. od 12.01.2018 r. do 11.04.2018 r. organ odwoławczy nie podejmując żadnych czynności w sprawie i nie wydając merytorycznej decyzji w przedmiocie rozpoznania odwołania, dopuścił się bezczynności. Powołać w tym miejscu należy, że niezależnie od obowiązku rozpoznania sprawy zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ winien dokładać wszelkich starań celem załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki, oraz informować strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, podając przewidywany termin zakończenia postępowania. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie organ nie wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków. Jednak biorąc pod uwagę termin załatwienia sprawy przez organ, Sąd uznał, że w sprawie nie miała miejsca bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone. Ponadto, z uwagi na wydanie 11 kwietnia 2018 r. rozstrzygnięcia w sprawie przez GDOŚ, postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. Organ wydał bowiem rozstrzygnięcie po dniu wniesienia skargi na bezczynność, a przed dniem wyrokowania w sprawie. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a w związku z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., w zw. z art. 120 p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a., na które to koszty składa się opłata od skargi.