IV SAB/Wa 183/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi B. C., B. Z., G. Z. i R. F. na bezczynność postępowania Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosku B. C., B. Z., G. Z. i R. F. z dnia [...] września 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] marca 1956 r. nr [...], 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku i że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałym zakresie oddala skargę, 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących kwotę 648 (sześćset czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi B. C., B. Z., G. Z. i R. F. (dalej zwanych "skarżącymi") jest bezczynność postępowania Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 10 września 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r. nr [...]. Stan sprawy, poprzedzający wniesienie przez skarżących wskazanej wyżej skargi do Sądu, przedstawia się w następujący sposób: B. C., B. Z., G. Z. i R. F. w dniu 13 sierpnia 2015 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1956 r. nr [...], utrzymującego w mocy orzeczenie z [...] grudnia 1955 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] o wywłaszczeniu rzecz Skarbu Państwa - Centrali Odzieżowej Biuro Wojewódzkie w [...] części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. 11954 m2, zapisanej w księdze wieczystej [...] tom [...]. wkl. [...] (późniejsza KW [...] Sądu Powiatowego dla m. [...] w [...]), część parceli nr [...] oznaczonej jako działka nr [...] na złożonym planie podziału zatwierdzonym decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1955 r. nr [...] - stanowiącej tabularną współwłasność B. S. oraz T. Z. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1956 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1955 r. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Sygn. akt IVSAB/Wa 399/16) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia ww. wniosku, jednocześnie stwierdzając, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało charakter rażącego naruszenia prawa. W związku z powyższym Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 300 zł. W dniu 10 września 2015 r. skarżący złożyli do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. Pismem z dnia 30 września 2015 r. organ zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. i wyznaczył termin rozstrzygnięcia na dzień 31 stycznia 2016 r. W dniu 9 marca 2016 r. skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa w zakresie niezałatwienia sprawy w terminach wskazanych w art. 35 i art.36 Kodeksu Postepowania Administracyjnego. W dniu 19 kwietnia 2016 r organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy na 31 lipca 2016 r, jednocześnie informując, iż nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 K.P.A., ze względu na konieczność zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu spółce [...] S.A. z uwagi na zmianę stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości, zebranie materiału dowodowego oraz reorganizację Ministerstwa. W dniu 14 kwietnia 2016 r. skarżący wnieśli do Sądu skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 10 września 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r. nr [...]. W skardze zarzucili organowi naruszenie: - art. 35 par.1 i par. 3 oraz art. 36 par.1 K.P.A. poprzez prowadzenie postępowania w sposób pozorny, faktycznie pozostając w bezczynności, - art. 7 K.P.A. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób zmierzający do załatwienia sprawy administracyjnej w sposób uwzgledniający interes społeczny i słuszny interes obywateli, - art.8 K.P.A. poprzez godzenie w zasadę prowadzenia postępowania w taki sposób, by budzić zaufanie uczestników do władzy publicznej. Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do wydania przedmiotowej decyzji w terminie 2 tygodni, stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi oraz przedstawił szczegółowy tok postępowania. Ponadto organ podniósł, że procedowanie w niniejszej sprawie było realizowane w warunkach zmian organizacyjnych w urzędzie oraz że prowadzi ponad 5000 spraw o wysoce skomplikowanym charakterze przy trudnej sytuacji kadrowej. W dniu 16 maja 2016 r organ wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art.149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1 lit. a p.p.s.a.). Art. 149 § 2 p.p.s.a stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przesłanką dopuszczalności wniesienia do sądu skargi na bezczynność organu jest uprzednie wniesienie przez stronę zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a., albowiem jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1083/14, publ. LEX). Przesłanka ta została spełniona w niniejszej sprawie, albowiem pismem z 9 marca 2016 r. skarżący wezwali Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r. Wniesioną do Sądu skargę należało uwzględnić, gdyż prowadzone przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r. dotknięte było zdaniem Sądu bezczynnością. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. W przedmiotowej sprawie skarżący w piśmie z 10 września 2015 r. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1956 r. nr [...]. Organ 30 września 2015 r wysłał do stron zawiadomienie o prowadzonym postępowaniu i wyznaczył termin rozpoznania sprawy na 31 stycznia 2016 r. Jednak do dnia 9 marca 2016 r czyli dnia, w którym skarżący złożyli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ nie podjął żadnych czynności mających na celu wydanie przedmiotowego orzeczenia. Dopiero wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które jest niejako zapowiedzią wniesienia skargi na bezczynność organu do sądu spowodowało podjęcie czynności zmierzających do wydania orzeczenia. A złożenie przez skarżących skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie w dniu 15 kwietnia 2016r. zaowocowało wydaniem decyzji [...] maja 2016 r. W ocenie Sądu od dnia złożenia wniosku tj. 10 września 2015 r do dnia wydania decyzji z [...] maja 2016 r. organ pozostawał w bezczynności. Istotę bezczynności oddaje w pełni teza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 listopada 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 590/13 (LEX nr 1406499), w której stwierdzono, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy jak też zaniechania, w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie. Minister Infrastruktury i Budownictwa wydał w dniu [...] maja 2016 r. decyzję, w której utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2015 r., jednak postępowanie to nie zostało zakończone do 15 kwietnia 2016 r., (data stempla kancelarii Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa) będącego dniem wniesienia skargi na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jak wynika zaś z akt sprawy zakres podejmowanych w tym czasie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju czynności nie uzasadniał tak długiego czasu jej prowadzenia. Organ przez pond 5 miesięcy (od dnia złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawytj.10 września 2015 do dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa tj 9 marca 2016 r nie wykonywał obowiązków ciążących na nim z mocy art. 36 § 1 k.p.a. Reasumując w ocenie Sądu organ postąpił wbrew wszelkim zasadom postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, by sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W ocenie Sądu, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu, w sprawie doszło do istotnego naruszenia zasady szybkości postępowania, ale nie w stopniu rażącym. Stąd też Sąd stwierdza, że mimo iż w niniejszej sprawie zaistniała bezczynność, to nie miała ona charakteru rażącego i tym samym w opisanym powyżej stanie rzeczy należało odstąpić od wymierzania organowi grzywny. Ponadto, Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że orzekanie w przedmiocie rażącego naruszenia prawa ma na uwadze nie tyle interes strony, co przede wszystkim związek z następczą odpowiedzialnością konkretnego pracownika organu (zob. m. in. art. 5 i 6 oraz 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa – Dz. U. Nr 34, poz. 173). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.