IV SAB/Wa 183/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę IV SAB/Wa 183/17 U Z A S A D N I E N I E P. S., reprezentowany przez profesjonalnego w dniu [...] maja 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej SKO) w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie tuczarni wraz z infrastrukturą przeznaczoną do chowu [...] szt. tuczników oraz ujęcia wód podziemnych o maksymalnej wydajności 36 m3/godz., zlokalizowanych na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Pełnomocnik strony wniósł o: 1) stwierdzenie, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, 2) przyznanie od Organu na rzecz Strony skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 3) na zasadzie art. 135 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o uznaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione, jako wydanego bez podstawy prawnej, 4) zasądzenia na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając swe żądania, pełnomocnik Strony stwierdził, że w dniu [...] kwietnia 2017 r., działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem pełnomocnika, Strona skarżąca wyczerpała zatem środki prawne przysługujące w postepowaniu administracyjnym. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. SKO uznało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione. W ocenie pełnomocnika Strony, postanowienie to zostało wydane bez podstawy prawnej, bowiem wyłączną kompetencją Organu w przypadku wniesienia wezwania do usunięcia prawa jest wydanie decyzji kończącej postępowanie w instancji odwoławczej. Nawiązując do instytucji przewlekłego prowadzenia postępowania pełnomocnik wskazał, że jak przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, ma ono miejsce wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Uzasadniając swoje stanowisko wskazało, że w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o przewlekłości postępowania. Kolegium bowiem wszystkie czynności w sprawie podejmowało w jak najkrótszych odstępach czasu, dążąc do maksymalnej koncentracji materiału dowodowego oraz zmierzając do merytorycznego zakończenia postępowania. Czynnością podejmowanym przez Kolegium nie można zatem zarzucić pozorności. Dla poparcia swego stanowiska, Kolegium przedstawiło przebieg chronologiczny podejmowanych czynności w sprawie. Podało, że w piśmie z dnia 13 października 2016 r. zwróciło się do Organu I. instancji o nadesłanie kompletnych i oryginalnych akt przedmiotowego postępowania administracyjnego. W dniu 17 listopada 2016 r. Organ I. instancji przekazał SKO posiadaną dokumentację. Kolegium w piśmie z dnia 21 listopada 2016 r. zawiadomiło o przedłużeniu terminu do rozpoznania sprawy do dnia 19 grudnia 2016 r., a następnie w piśmie z dnia 19 grudnia 2016 r. ponownie zwróciło się do Organu I. instancji o nadesłanie kompletnych akt przedmiotowego postępowania administracyjnego oraz przedłużyło termin rozpoznania sprawy do dnia 19 stycznia 2017 r. W dniu 11 stycznia 2017 r. do akt sprawy wpłynęło pismo Organu I. instancji, w którym wskazał, że nie dysponuje żądanymi dokumentami. Kolegium w piśmie z dnia 19 stycznia 2017 r. zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z prośbą o wypożyczenie akt postępowania administracyjnego. Po sporządzeniu uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, SKO w piśmie z dnia 20 lutego 2017 r. zwróciło się do Organu I. instancji o nadesłanie informacji o innych przedsięwzięciach oddziałujących na środowisko, położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Jednocześnie Kolegium przedłużyło termin do rozpoznania sprawy do dnia 19 marca 2017 r. W dniu 10 marca 2017 r. do Kolegium wpłynęły żądane informacje. W piśmie z dnia 17 marca 2017 r. Kolegium zwróciło się do Organu I. instancji o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie uzupełnienia treści raportu o odziaływaniu na środowisko i przedłużyło termin do rozpoznania sprawy do dnia 19 kwietnia 2017 r. W dniu 27 marca 2017 r. do akt sprawy wpłynęło, przesłane do wiadomości, wezwanie Organu I. instancji - skierowane do P. S. - w celu uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego w aktach. W piśmie z dnia 19 kwietnia 2017 r. SKO zwróciło się do Organu I. instancji o nadesłanie informacji w przedmiocie prowadzonego postępowania uzupełniającego i poinformowało o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 19 maja 2017 r. W dniu 4 maja 2017 r. do akt sprawy wpłynęło pismo Organu I. instancji, w którym wskazano, że P. S. nie udzielił odpowiedzi na wezwanie Wójta. Do pisma dołączono kopię wezwania z dowodem doręczenia. W tej samej dacie do akt sprawy wpłynęło kolejne pismo Organu I. instancji informujące o przebiegu postępowania uzupełniającego. W piśmie z dnia 10 maja 2017 r. SKO zawiadomiło strony o zakończeniu postepowania administracyjnego oraz możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, jednocześnie informując o przedłużeniu terminu do rozpoznania sprawy do dnia 19 czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy nadmienić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W ramach tej kontroli Sądy orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów tylko wówczas, gdy te zobowiązane są do wydania : 1. decyzji administracyjnych; 2. postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty; 3. postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. 4a. pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Rozpoznanie niniejszej sprawy mieści się więc w kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Trzeba też nadmienić, że w myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej p.p.s.a.) ustawodawca nie uzależnił możliwości rozpoznania przez Sąd sprawy w trybie uproszczonym od zgody pozostałych stron postępowania, czy też od zgody organu (por. a contrario art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Mając zatem na uwadze, że stan niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniony i jednoznaczny, Sąd nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Przeciwnie ustalił, że zachodzi możliwość rozpoznania jej w trybie uproszczonym, zwłaszcza że art. 119 pkt 4 p.p.s.a. nie zawiera żadnych warunków wstępnych skierowania tego typu sprawy do postępowania uproszczonego. Z tego względu w myśl art. 120 p.p.s.a. sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. Skarżący dopełnił wymogów formalnych, pozwalających na wniesienie skargi w tym przedmiocie. [...].04.2017 r. wezwał SKO do usunięcia naruszenia prawa, polegającego – zdaniem Skarżącego - na bezzasadnym prowadzeniu przez SKO uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., w stosunku do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko poprzez wezwanie do jego uzupełnienia. SKO nie uwzględniło tego wezwania, czemu dało wyraz w postanowieniu z [...].04.2017 r. Skarżący wyczerpał więc wymaganie formalne, pozwalające na złożenie skargi do Sądu w tym przedmiocie. Na marginesie można jedynie nadmienić, że od 1.06.2017 r. skarga na bezczynność/przewlekłość musi być poprzedzona ponagleniem, które musi zawierać uzasadnienie. Nie było uzasadnione wydanie przez SKO postanowienia w przedmiocie uznania wezwania do usunięcia prawa za bezzasadne. Trafnie wskazał Skarżący, że właściwą formę stanowiłoby wydanie decyzji w sprawie. Uchybienie to jednakże nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Miało bowiem na celu zamanifestowanie stanowiska Organu, o bezzasadności zarzuconej mu przewlekłości postępowania. Przystępując do meritum skargi, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że pojęcia bezczynności oraz przewlekłości winny być w ten sam sposób formułowane, interpretowane i rozumiane tak w Kodeksie postępowania administracyjnego (zwanym dalej k.p.a.), jak i w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym kontekście należy nadmienić, że ustawa z dnia 7.04.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r, poz. 935), wprowadziła do k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2) definicje bezczynności oraz przewlekłości. Dotychczas, z uwagi na brak zdefiniowania tych pojęć, zarówno przedstawiciele doktryny, jak i judykatury prezentowali własne ich definicje. Skutkowało to niemożnością wyznaczenia precyzyjnej granicy pomiędzy dwoma z tych uchybień w załatwieniu spraw. Po wejściu w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. owej ustawy zmieniającej sytuacja uległa zasadniczej zmianie. Przewlekłość posiada charakter materialny. Może mieć zatem miejsce nawet wówczas, gdy nie dochodzi formalnie do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (Organ korzysta z art. 36 k.p.a.), ale jest ona załatwiana dłużej niż wymaga tego zasada szybkości postępowania. Przenosząc przytoczone rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie SKO zarzucono przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Z tym stanowiskiem zgodzić się nie można. Zarzucono, że do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołanie wpłynęło w dniu 19 września 2016 r., a dopiero w dniu 13 października 2016 r. (blisko po miesiącu od wpływu odwołania do organu odwoławczego), SKO zwróciło się o nadesłanie akt sprawy do Organu I. instancji. W dniu 17 listopada 2016 r., a zatem po blisko dwóch miesiącach wpłynęły do Kolegium akta sprawy przekazane przez organ pierwszej instancji. Skarżący wyraził także przekonanie o bezpodstawności prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez Organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. w stosunku do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko poprzez wezwanie do jego uzupełnienia na etapie postępowania odwoławczego. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Wójt Gminy [...] ponownie odmówił określenia – na wniosek Skarżącego - środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie tuczami wraz z infrastrukturą przeznaczoną do chowu [...] szt. tuczników oraz ujęcia wód podziemnych o maksymalnej wydajności 36 m³/godz., zlokalizowanych na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...] planowanej przez P. S., zam. [...], [...]. Podejmując to rozstrzygnięcie związany był wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 234/16, który oddalił skargę na decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], uchylającą uprzednią odmowną decyzję I. instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na błędy w raporcie oraz opinii hydrologicznej oraz na konieczność sporządzenia tych dokumentów zgodnie z istniejącym stanem faktycznym. Podało jednocześnie, że planowana inwestycja - na podstawie aktualnych dokumentów - winna podlegać ponownemu opiniowaniu oraz uzgodnieniu w właściwymi Organami, pod kątem możliwości realizacji przedsięwzięcia. Ponadto ze stanowiska SKO wynikało, że Organ I. instancji, ponownie rozpoznając sprawę, winien ustalić, czy wystąpi kumulacja oddziaływania planowanej inwestycji z innymi przedsięwzięciami realizowanymi lub planowanymi w jej sąsiedztwie, w tym z przedsięwzięciem realizowanym na działce nr [...]. Kolegium wskazało również, że sam sprzeciw społeczeństwa nie może stanowić podstawy do odmowy do wydania decyzji środowiskowej. Odwołanie, od ponownej decyzji odmownej Wójta Gminy [...], złożył do SKO P. S.. Kolegium, przystępując do rozpatrzenia tego odwołania, zwróciło się do Organu I. instancji o nadesłanie kompletnych akt przedmiotowego postępowania administracyjnego oraz przedłużyło termin do rozpoznania sprawy do dnia 19 listopada 2016 r. W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, że nie było oczywiste, gdzie znajdują się aktualnie akta postepowania administracyjnego, zważywszy, że Skarżący inicjował wiele równoległych postępowań administracyjnych, tyczących przedmiotowej sprawy. Organ I. instancji, dnia 14 listopada 2016 r., przekazał do Kolegium część zebranej i posiadanej wówczas dokumentacji (na ogół kserokopie części zgromadzonych dokumentów) . Kolegium zawiadomiło o przedłużeniu terminu do rozpoznania sprawy, a następnie pismem z dnia 19 grudnia 2016 r. ponownie zwróciło się do Organu I. instancji o nadesłanie kompletnych akt przedmiotowego postępowania, a w szczególności raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, jednocześnie informując o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 19 stycznia 2017 r. W wyniku tego ponaglenia o nadesłanie reszty dokumentów, dopiero w piśmie I. instancji z 11 stycznia 2017 r. wyjaśniono, że Wójt Gminy [...] nie dysponuje żądanymi dokumentami, ponieważ są nadal jeszcze w NSA. Z tego względu, dopiero pismem z dnia 19 stycznia 2017 r., SKO zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wypożyczenie akt postępowania administracyjnego tej sprawy, jednocześnie zawiadamiając o przedłużeniu terminu do jej rozpoznania. Nie było zatem zawinione przez SKO pozyskanie tych akt dopiero 2 lutego 2017 r. Z taką sytuacją Skarżący zaś winien się liczyć, inicjując w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, inne wpadkowe postępowania administracyjne. Po sporządzeniu uwierzytelnionych odpisów z obszernych akt sprawy, Kolegium pismem z dnia 20 lutego 2017 r. zwróciło się do Organu I. instancji o nadesłanie informacji co do występowania innych przedsięwzięć oddziałujących na środowisko, w sąsiedztwie planowanej inwestycji (mając na względzie wiążący wyrok Sądu Administracyjnego, uprzednio wydany w tej sprawie). Kolegium przedłużyło też termin do rozpoznania sprawy do dnia 19 marca 2017 r. Żądane informacje wpłynęły do SKO w dniu 10 marca 2017 r. Wobec ich treści, pismem z dnia 17 marca 2017 r. SKO zasadnie zwróciło się do Organu I. Instancji o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie uzupełnienia treści raportu o oddziaływaniu na środowisko i przedłużyło termin do rozpoznania sprawy do dnia 19 kwietnia 2017 r. Uprzednia decyzja odmowna I. instancji była już bowiem uchylana i SKO rozpatrując kolejne odwołanie, związane było wskazaniami Sądu. Należy przypomnieć, że w prawomocnej decyzji uchylającej, skontrolowanej przez Sądy Administracyjne zawarto szereg wskazań dla I. instancji. W tym pokreślono konieczność przeanalizowania kumulacji negatywnych oddziaływań. Skoro więc ten element nie został przez Wójta Gminy [...] w sposób dostateczny uzupełniony, zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Organ odwoławczy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, polegającego na zobowiązaniu Inwestora do uzupełnienia w tym zakresie owego raportu. W tym celu SKO skorzystało z art. 136 k.p.a. W dniu 27 marca 2017 r. do akt sprawy wpłynęło, przesłane do wiadomości, wezwanie Organu I. instancji z dnia 24 marca 2017 r., skierowane do Inwestora, w celu uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy. Pismem z dnia 19 kwietnia 2017 r. Organ odwoławczy zwrócił się do Wójta Gminy [...] o nadesłanie informacji w przedmiocie prowadzonego postępowania uzupełniającego i poinformował o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 19 maja 2017 r. Przedłużanie się w tym okresie postępowania administracyjnego w żaden sposób nie było zawinione przez SKO. Przyczynił się do tego Skarżący, który kontestował zasadność uzupełniania raportu w postępowaniu toczącym się przed II. instancją. Świadczy o tym fakt, że w dniu 4 maja 2017 r. do akt sprawy wpłynęło pismo Organu I. instancji, w którym wskazano, iż Inwestor nie udzielił odpowiedzi na wezwanie Organu. Do pisma dołączono kopię wezwania z dowodem doręczenia. W tej samej dacie do akt sprawy wpłynęło kolejne pismo Organu I. instancji (z dnia 2 maja 2017 r.) informujące o przebiegu postępowania. Pismem z dnia 10 maja 2017 r. Organ odwoławczy zawiadomił Strony o zakończeniu postępowania administracyjnego oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, jednocześnie informując o przedłużeniu terminu do rozpoznania sprawy do dnia 19 czerwca 2017 r. W dniu zaś 19 maja 2017 r. do akt sprawy wpłynęła, skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga P. S. na przewlekłość postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...]. W wyniku jej wywiedzenia przez pełnomocnika Skarżącego, akta sprawy przesłane zostały do WSA w Warszawie. Decyzja Organu II. instancji - utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], wydana została [...] czerwca 2017 r., nr [...]. W tym stanie rzeczy Sąd nie stwierdził przewlekłości postępowania prowadzonego przez Organem odwoławczym. Dostrzegł natomiast, że przedłużony czas jego prowadzenia wynikał z opóźnień spowodowanych z winy Strony oraz z przyczyn niezależnych od Organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy, nie było także podstaw do przyznanie od Organu na rzecz Strony skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.