IV SAB/Wa 187/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi P. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie z wniosku P. P. z dnia [...] września 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego. W piśmie z dnia [...] października 2012 r. P. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 dla inwestycji "Rozbudowa Portu Lotniczego G., na części lotniska wojskowego G. w zakresie umożliwiającym obsługę samolotów lotnictwa cywilnego". W uzasadnieniu skargi P. P. wskazał, że postępowanie w sprawie trwało prawie rok, przy czym Minister rozstrzygał dwukrotnie te same argumenty. W jego ocenie uzasadnienie przewlekłości postępowania tłumaczeniem braku akt sprawy lub jej skomplikowanym charakterem nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jest to tylko organizacyjna sprawa danego urzędu. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że wydał odpowiednie rozstrzygnięcia w sprawie - tj. postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania oraz postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymujące w mocy to postanowienie przed wniesieniem przedmiotowej skargi. W ocenie Ministra, w sytuacji, gdy postępowanie toczące się przed organem administracji publicznej zostanie zakończone przed dniem zamknięcia rozprawy brak jest możliwości uwzględnienia skargi na przewlekłość postępowania. Ponadto Minister podniósł, że prowadzone przez niego postępowanie nie nosiło cech przewlekłości. Minister informował bowiem skarżącego o przyczynach uchybienia. Ponadto organ podkreślił, że Sąd postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. umorzył postępowanie w sprawie ze skargi P. P. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ze względu na wydanie postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępnie odnieść należy się do stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ Minister załatwił sprawę i wydał konkretne rozstrzygniecie. Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm. - zwaną dalej P.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu w kontekście przepisu art. 4171 § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu w całej rozciągłości podziela. Mimo, iż organ załatwił żądanie skarżącego i wydał rozstrzygnięcie w sprawie, możliwe jest obecnie merytoryczne rozpoznanie skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez ten organ. W orzecznictwie i doktrynie, przyjmuje się, że przez przewlekłe prowadzenie postępowania rozumieć należy sytuację gdy postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, lub poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012 str. 44), ewentualnie przez mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W doktrynie wskazuje się, że celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynności organu administracji publicznej sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5; wyrok NSA z dnia 26 października 2012r., II OSK 1956/12). Orzeczenie w zakresie przewlekłości postępowania będzie zatem miało charakter deklaratoryjny - potwierdzający fakt przewlekłego postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie prowadzone było przewlekle. Z ustalonego stanu sprawy wynika, że P. P. złożył w piśmie z dnia [...] września 2011 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 dla inwestycji "Rozbudowa Portu Lotniczego G., na części lotniska wojskowego G. w zakresie umożliwiającym obsługę samolotów lotnictwa cywilnego". Wpłynął on do organu w dniu [...] września 2011 r. Wniosek ten uzupełnił pismem z dnia [....] października 2011 r. Pismami z dnia [..] grudnia 2011 r., [...] stycznia 2012 r., [...] marca 2012 r., [...] maja 2012 r. organ informował skarżącego o przyczynach nierozpoznania wniosku i przyczynach zwłoki. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Minister rozpoznał wniosek i odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. lipca 2011 r. W piśmie z dnia [...] maja 2012 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu [...] czerwca 2012 r. Minister poinformował odwołującego się o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy - do dnia [...] sierpnia 2012 r. W dniu [...] sierpnia 2012 r. Minister utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2012 r. W dniu [...] lipca 2012 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie z dnia [....]. października 2012 r. skarżący złożył bezpośrednio w Sądzie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W piśmie z dnia [...] października 2012 r. Sąd przekazał organowi skargę celem udzielenia na nią odpowiedzi. Należy mieć na względzie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 toczyła się na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz.U. Nr 26 poz. 133 ze zm.). Ustawa ta w rozdziale 6 określała terminy, w jakich organ i strony mają dokonać konkretnych czynności procesowych. Nie uregulowała natomiast szczegółowo terminów w jakich organ i strony mają dokonywać czynności w postępowaniu nadzwyczajnym. W tym zakresie - stosowanie do art. 38 ustawa ta odsyłała do przepisów ogólnych - Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Skoro wniosek P. P. o stwierdzenie decyzja Wojewody [...] z dnia [..]. lipca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 wpłynął do organu właściwego w dniu [..] września 2011 r., to organ najpóźniej w terminie dwumiesięcznym powinien załatwić sprawę. Tymczasem organ w niniejszej sprawie poinformował skarżącego o przyczynach zwłoki w piśmie z dnia 14 grudnia 2011. r., a więc już po upływie terminu na jej załatwienie. Kolejne przedłużanie terminów wynikało jedynie z jak to określił Minister "konieczności przeprowadzenia, przed wydaniem rozstrzygnięcia, szczegółowej analizy prawnej zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego". Z uwagi na to, że postępowanie toczyło się w jednym z trybów nadzwyczajnych - stwierdzenia nieważności, Minister nie był obowiązany do prowadzenia "nowego" postępowania dowodowego. Co do zasady bowiem w postępowaniu nieważnościowym organ ocenia jedynie materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym i kontroluje decyzję pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie Ministrowi Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej zajęło 8 miesięcy ustalenie, że P. P. nie jest stroną ani innym podmiotem, który może skutecznie wnosić o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], wydanej na podstawie przepisów specustawy o Euro 2012. Natomiast wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy (wpłynął do organu [...] maja 2012 r.), złożony od postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [..]. maja 2012 r., został rozpoznany w dniu [...] sierpnia 2012. r., a więc 3 miesiące po złożeniu wniosku. W ocenie Sądu powyższe okoliczności dają podstawy do przyjęcia, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w sposób przewlekły. Samo porównanie dat złożenia wniosków i rozstrzygnięć organu wskazuje na zasadność skargi. Przy czym z akt sprawy nie wynika, by organ podejmował czynności, które prowadziłyby do szybkiego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy. Jednocześnie należy podkreślić, że przewlekłość Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przy rozpatrywaniu wniosku P. P. o stwierdzenie nieważności decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 nie miała charakteru rażącego. Z tego względu Sąd odstąpił od uprawnienia wynikającego z art. 149 § 2 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Jednocześnie jak wywiedziono na wstępie uwzględnienie skargi polegało na uznaniu, że postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób przewlekły, oraz uznanie, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego.