IV SAB/Wa 189/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2016 r. sprawy ze skargi P. P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku P. P. z dnia [...] stycznia 2016 r. o ustalenie warunków zabudowy w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego P. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 29 kwietnia 2016r. P. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego z infrastrukturą, wjazdem, urządzeniem terenu i garażem podziemnym na działce nr ew. [...] w obrębie [...]. Skarga wnosi o zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania "odpowiedniego" aktu administracyjnego w terminie 14 dni, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wnosi także o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy został wniesiony do organu w dniu [...] stycznia 2016r. Organ wszczął postępowanie, a następnie pismem z dnia 16 lutego 2016r. zwrócił się z prośbą do Wydziału Planowania Miejscowego Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] o zajęcie stanowiska (uzgodnienie) czy planowana inwestycja nie będzie kolidować z projektem planu miejscowego, będącego w toku procedury planistycznej. Z kolei skarżący złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Zażalenie nie zostało do daty wniesienia skargi rozpoznane. Zdaniem skarżącego organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a. Organ nie wyznaczył terminu do załatwienia sprawy, nie podał przyczyny niedochowania terminu. Ponadto zdaniem skarżącego nie istnieje podstawa prawna do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy pod kątem zgodności z projektem planu miejscowego z Wydziałem Planowania Przestrzennego Urzędu [...]. Z akt administracyjnych wynika, że Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie warunków zabudowy na podstawie art. 123 § 1 k.p.a., art. 101 § 1 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015r, poz. 199 ze zm.) dalej "u.p.z.p.". Prezydent stwierdził, że przedmiotowy teren objęty jest projektem planu miejscowego rejonu ul. [...] (uchwała nr [...] Rady [...] z [...] maja 2014r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...]). Organ I instancji stwierdził, że proponowany rodzaj zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy pozostaje w sprzeczności z projektem planu miejscowego dla tego obszaru. Skarżący złożył zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Akta administracyjne wraz z zażaleniem zostały przekazane SKO w [...] w dniu [...] maja 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016r. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po wydaniu tego postanowienia skarżący pismem z dnia 25 lipca 2016r. wezwał organ I instancji do wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. Tymczasem Prezydent [...] pismem z dnia 12 sierpnia 2016r. zwrócił się do Wydziału Infrastruktury swojego urzędu, działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p., o uzgodnienie wskazanej inwestycji . W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Przedstawił przebieg postępowania w tej sprawie. Stwierdzono, że przesądzenie o zagospodarowaniu terenu w sposób niezgodny z projektem planu miejscowego byłoby sprzeczne z polityką kształtowania przestrzeni miejskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 § 1 i 3 k.p.a. stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przy czym co ważne, jeśli chodzi o bezczynność organu Sąd ocenia ten stan na datę orzekania, nie zaś na jakąkolwiek datę wcześniejszą, jak choćby data wniesienia skargi. Celem tej skargi jest bowiem doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia przez organ pozostający do tej pory w bezczynności. Jeśli zatem na dzień badania skargi przez sąd wojewódzki decyzja, której wydania domaga się skarżący została podjęta przez skarżony organ, wówczas odpada podstawa do orzekania merytorycznego przez sąd administracyjny, co skutkuje umorzeniem postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku. W niniejszej jednak sprawie w dacie wyrokowania przez Sąd organ nie załatwił sprawy administracyjnej wszczętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, co oznacza, że Prezydent [...] pozostaje w bezczynności. Nie zakończył bowiem tego postępowania. Podjął co prawda czynności procesowe zmierzające do zakończenia sprawy niemniej jednak część z nich nadała temu postępowaniu walor przewlekłości, której wystąpienie w konsekwencji Sąd stwierdził w wydanym wyroku. Powracając jednak do bezczynności – skoro w dacie wyrokowania sprawa nie została załatwiona w jeden ze sposobów procesowych przewidzianych przez przepisy k.p.a. w zw. z u.p.z.p. - to wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Prezydenta [...] była uzasadniona. Z tego względu koniecznym było wydanie wyroku zobowiązującego do załatwienia sprawy w terminie 2 miesięcy, ze względu na skomplikowany charakter sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w pkt 1. wyroku. Skarżący domagał się również zbadania przewlekłości tego postępowania. Jak się przyjmuje w orzecznictwie przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. sygn. II OSK 1031/12). W piśmiennictwie przyjmuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania może pozostawać w związku z bezczynnością organu, które wystąpi wówczas, gdy we wszczętym postępowaniu organ nie podejmuje żadnych czynności (por. J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013, nr 69, s. 11). W niniejszej sprawie organ podjął czynności procesowe, ale w ocenie Sądu – jak już wskazano – część z nich nie była ani niezbędna, ani celowa do zakończenia sprawy. Jak wynika z akt problem sprowadza się do tego, że dla obszaru objętego warunkami zabudowy w toku jest procedura uchwalania planu miejscowego. Te dwa tryby – warunki zabudowy i plan miejscowy – wykluczają się. Jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 2 ust. 2 u.p.z.p.). W konsekwencji w wypadku uchwalenia planu organ nie byłby władny wydać decyzji o warunkach zabudowy, po drugie decyzja mogłaby pozostawać w sprzeczności z postanowieniami tego planu, co uzasadniałoby stwierdzenie jej wygaśnięcia stosownie do regulacji art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Tymże kierując się, organ zawiesił postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016r. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w oparciu o art. 62 u.p.z.p., jednak SKO w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016r. uchyliło powyższe rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie SKO jest ostateczne tj. nie zostało zaskarżone i odnosi skutek procesowy również w sprawie bezczynności i przewlekłości. Oznacza bowiem, że organ podjął niecelową i zbędną czynność procesową, która przedłuża w konsekwencji postępowanie. Jako drugą czynność o charakterze przewlekłości Sąd uznał zwrócenie się do Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy [...] o uzgodnienie planowanej inwestycji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 64 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządca drogi. Jeśli jednak Prezydent [...] jest zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach miasta [...] (za wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych), to nie ma podstaw do zastosowania art. 106 K.p.a. i wydania postanowienia, bowiem uzgadniałby projekt decyzji o warunkach zabudowy "sam ze sobą". Stąd w przypadku tożsamości organu nie jest dopuszczalne uruchamianie procedury uzgodnieniowej opartej o art. 106 k.p.a. przez jednostkę podległą organowi, nie jest ona bowiem odrębnym i samodzielnym organem. Stwierdzić zatem należy, że w sytuacji, gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zarządcą drogi, który ma tę decyzję uzgodnić, to jeden i ten sam organ, nie istnieje wymóg dokonania odrębnego uzgodnienia w formie postanowienia. Treść uzgodnienia winna zostać zamieszczona w motywach uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy. Z tego względu zastosowanie takiego trybu uzgadniania i pouczenie o konsekwencjach art. 53 ust. 5 u.p.z.p. – jak miało to miejsce – powoduje nieuzasadnione przedłużenie postępowania administracyjnego. Czynność taka jako pozorna nosi znamiona przewlekłości. Powyższe względy zadecydowały o przyjęciu przez Sąd wystąpienia przewlekłości, co znalazło wyraz w sentencji wyroku. Art. 149 § 1b) p.p.s.a. stanowi, że oprócz czynności stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności (przewlekłości) konieczne jest także stwierdzenie czy owa stwierdzona bezczynność (przewlekłość) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto jak stanowi z kolei art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Faktem jest, że organ podjął czynności zbędne w sprawie, które przedłużyły postępowanie. Niemniej jednak do daty przekazania akt administracyjnych sądowi wojewódzkiemu, co miało miejsce w dniu 13 maja 2016r. organ podejmował czynności w rozsądnym terminie, a został wyłączony częściowo z możliwości procedowania ze względu na przekazanie sprawy SKO z zażaleniem na postanowienie o zawieszeniu – postanowienie o zawieszeniu wydane [...] kwietnia 2016r., zażalenie wniesione w dniu 5 maja 2016r. i przekazane następnie do SKO pismem z dnia 12 maja 2016r. Organ zatem działał w tym zakresie dosyć sprawnie, choć można podnieść zarzut, że po wydaniu w dniu [...] kwietnia 2016r postanowienia o zawieszeniu zostało ono wysłane skarżącemu dopiero w dniu 22 kwietnia 2016r. (k. 11a akt adm.). Tym samym terminy, daty i działanie organu nie wskazują, aby stwierdzona bezczynność miała charakter rażący, naganny i nie dający pogodzić się z zasadą szybkości postępowania. Jeśli chodzi o przewlekłość postępowania to również nie miała ona charakteru rażącego. W chwili zawieszenia postępowania organ miał świadomość, że korzysta z dobrodziejstwa art. 103 k.p.a. Zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym termin zawarty w art. 35 § 3 k.p.a. Ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności lub przewlekłości (za okres zawieszenia) związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. Nie jest zatem możliwe wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłość dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnym (vide wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2015r. sygn. akt II OSK 1222/15). Tym samym do dnia uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania organ pozostawał w przeświadczeniu korzystania z regulacji art. 103 k.p.a., którego skutki działania upadły dopiero 15 czerwca 2016r. Zatem zaistniała przewlekłość nie miała charakteru rażącego, wynikającego z celowego i zamierzonego działania organu. Z kolei uzgodnienie inwestycji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. zostało zainicjowane pismem z dnia 12 sierpnia 2016r., bez dopuszczenia się rażącej zwłoki po otrzymaniu w dniu 21 czerwca 2016r. postanowienia o uchyleniu zawieszenia. Choć niewątpliwie termin ten powinien być krótszy. Z tych wszystkich powodów odstąpiono od kwalifikacji bezczynności i przewlekłości w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Aczkolwiek należy uznać, że czynności organu cechuje nadmierna bierności i "rozciąganie" ich w czasie bez wyraźnego powodu. Winna niewątpliwie nastąpić ich koncentracja i skrócenie terminu ich podejmowania. Stwierdzony jednak przebieg postępowania nie dawał podstaw do stwierdzenia aż rażącego naruszenia prawa. Należy podkreślić, że skarżący w stosunkowo szybkim terminie zdecydował się na złożenie skargi na bezczynność (skarga z dnia 29 kwietnia 2016r. ) i jednocześnie słusznie podjął kroki prawne w celu weryfikacji postanowienia o zawieszeniu postępowania. Badając pod tym kątem postępowanie organu, należy uznać, że czas trwania postępowania ponad trzy miesiące od daty złożenia wniosku również nie kwalifikował się na rażące naruszenie prawa. Sąd uznał także, że w tej sytuacji brak podstaw faktycznych do wymierzenia organowi grzywny, co skutkowało oddaleniem w tej części skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, w oparciu o art. 149 § 1, § 1a, § 2 w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a..