IV SAB/Wa 191/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie rozpoznania wniosku postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu J. K. kwotę 100 (słownie: sto) zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego. J. K., reprezentowany przez pełnomocnika, pismem z dnia 4 października 2012 r. wniósł skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...] w przedmiocie zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne działek w obrębie [...] w O. Następnie, pismem z dnia 8 października 2012 r. – jak to określił "rozszerzył" skargę złożoną w dniu 4 października 2012 r. o zarzut bezczynności. Wskazał, że pomimo składanych przez stronę wniosków w przedmiocie należytego zbadania całości materiału dowodowego sprawy, jak również pomimo zobowiązujących wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym przedmiocie – organ nie wypełnił swych ustawowych obowiązków, ograniczając się wyłącznie do wydania decyzji w sprawie. Sąd potraktował to pismo jako nową skargę na bezczynność organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu bezczynności stwierdził, że każdorazowo informował stronę o przyczynach ewentualnych opóźnień i wyznaczał termin wydania decyzji. Zarządzeniem z dnia 30 listopada 2012 r. Sąd wezwał skarżącego oraz organ do wykazania, że skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność Ministra Środowiska wyczerpał tryb, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a, tj. że zwrócił się do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący w odpowiedzi na wezwanie stwierdził, że wyczerpał środki zaskarżenia, bowiem "odwołał się od decyzji Ministra Środowiska" (wniosek o ponowne rozpatrzenie zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r.), jednocześnie w odwołaniu w kwestii bezczynności i przewlekłości wezwał ten organ do prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270 ze zm. (dalej p.p.s.a.). W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem: 1. decyzji administracyjnych, 2. postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a. pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach (por. art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a.). Z bezczynnością organu mamy więc do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia, w ramach inicjowanego przez stronę postępowania, przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w trybie i terminie określonym przez przepisy prawa. Innymi słowy, gdy będąc właściwym w sprawie pozostaje w zwłoce i mimo upływu terminów wynikających z art. 35 kpa, nie rozpoznaje sprawy w drodze stosownego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Niezwłocznie natomiast powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi ten organ rozporządza (art. 35 § 2 kpa). Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia wymaganej czynności, gdyż jej uwzględnienie przez Sąd skutkuje nakazaniem podjęcia określonego, przewidzianego prawem działania. Zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. Wszystkie one są podejmowane w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej i rozstrzygają o prawach i obowiązkach w określonym, skonkretyzowanym stanie faktycznoprawnym dotyczącym zindywidualizowanej strony postępowania. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest w tej sytuacji dopuszczalna jedynie w takim zakresie, w jakim stronie przysługuje skarga na akt lub czynność organu. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji jest zatem występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony, którego organ nie podejmuje. W niniejszej sprawie skarżący jako przedmiot skargi wskazał nienależyte zbadanie całości materiału dowodowego sprawy i orzekanie wbrew wytycznym zawartym we wcześniejszych wyrokach WSA w Warszawie w tej sprawie. Analizując w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności tak sformułowanej skargi należy wskazać, że jej przedmiot pozostaje poza zakresem spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. Należy mieć na uwadze, że skarżący w istocie kwestionuje decyzję Ministra Środowiska z [...] września 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. Zarzuty niezbadania całości materiału dowodowego oraz naruszenia art. 153 p.p.s.a mogą być oceniane w postępowaniu zainicjowanym skargą na ww. decyzję, nie mogą zaś stanowić przedmiotu odrębnej skargi na bezczynność. Ponadto należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie skarżącej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, gdy stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Powyższe wyliczenie środków zaskarżenia ma charakter przykładowy i nie jest wyliczeniem wyczerpującym. Świadczy o tym użyty przez ustawodawcę zwrot "taki jak". Oznacza to, że jeżeli w określonym przypadku przepis prawa przewiduje innego rodzaju środek zaskarżenia, który nie został wymieniony w tym przepisie, skargę można wnieść po uprzednim wykorzystaniu tegoż środka zaskarżenia. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku skargi na bezczynność ministra nie obowiązuje tryb wyczerpania zażalenia, o którym mowa w tym przepisie, jednak skargę do sądu administracyjnego powinno poprzedzać w tej sytuacji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie. W niniejszej sprawie procedura polegająca na wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa nie została wyczerpana. Zdaniem Sądu za wyczerpanie omawianego trybu nie może zostać uznane złożenie przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. Wniosek ten zawierał zarzuty w stosunku do zaskarżonej decyzji oraz trybu postępowania w niniejszej sprawie i rozstał rozpoznany decyzją z dnia [...] września 2012 r., na którą skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (pismem z dnia 4 października 2012 r.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie jest więc bezczynność organu polegająca na niewydaniu decyzji, a nienależyte prowadzenie postępowania (uchybienia w zakresie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, zignorowanie wytycznych sądu). Podkreślić należy, że strona nie może dowolnie wskazywać na jakiekolwiek pismo skierowane do organu jako na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. To wezwanie powinno być wyraźne i obejmować precyzyjnie określone żądanie, skorelowane następnie z przedmiotem skargi na bezczynność. W tej sytuacji należy uznać, że także z tej przyczyny skarga powinna zostać odrzucona. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. O zwrocie kwoty wpisu sądowego stronie skarżącej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.