IV SAB/Wa 191/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Sobocha (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na przewlekłe postępowanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. ustalającej lokalizację gazociągu tranzytowego na terenie województwa [...] 1. stwierdza przewlekłość postępowania administracyjnego oraz, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpoznania wniosku J. W. z dnia [...] października 1997 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. ustalającej lokalizację gazociągu tranzytowego na terenie województwa [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego J. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 1997 r. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji gazociągu tranzytowego na terenie województwa [...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania od dnia [...] listopada 1997 r. oraz zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpatrzenia w terminie 30 dni jego wniosku, a także o zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu [...] kwietnia 1994 r. Wojewoda [...] wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji gazociągu tranzytowego na terenie województwa [...], która liniami rozgraniczającymi obejmowała jego nieruchomość dot. działki o nr [...] położoną w D. na terenie gm. S. Następnie skarżący pismem z dnia [...] października 1997 r. skierowanym do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [....]. Prezes Urzędu postanowieniem z dnia [...] lutego 2002 r. zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...]. Skarżący podniósł, że w dniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. wezwał Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpatrzenia wniosku z dnia [....] października 1997 r. i mimo upływu 16 lat i 9 miesięcy Minister Infrastruktury i Rozwoju nie rozpatrzył jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [....]. W ocenie skarżącego brak jest racjonalnego postępowania organu uzasadniającego trwającą kilkanaście lat przewlekłość. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie podnosząc, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wnieśli R. W., J.W. oraz K. i A.R.. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] w części dotyczącej działek nr [...] w D. gm. S. stanowiących własność J. W.. Jednocześnie decyzją z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] w części dotyczącej działki nr [...] położonej we wsi T., gm. B. stanowiącej własność K. i A. R.. Na powyższe decyzje skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli inwestor oraz R. W. i J. W.. Sąd wyrokami z dnia 6 września 2001 r. o sygn. akt IV SA 956/99, IV SA 905/99, IV SA 781/99 uchylił zaskarżone decyzje Prezesa z dnia [...] kwietnia 1999 r. oraz decyzje je poprzedzające. W dniu 20 grudnia 2001 r. wpłynął wniosek inwestora o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a. z powodu śmierci A. R.. Z uwagi na powyższe Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast pismem z dnia 7 stycznia 2002 r. zwrócił się do K. R. o nadesłanie postanowienia spadkowego po zmarłym A. R.. Z uwagi na brak udzielenia odpowiedzi, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z dnia [...] lutego 2002 r. zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności do czasu ustania przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania. W ocenie Ministra nie można postawić organowi zarzutu przewlekłości postępowania, skoro było ono zawieszone od dnia [...] lutego 2002 r. Organ wskazał, że w wyniku wpływu pisma skarżącego wzywającego do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 1997 r., wystąpił pismem z dnia 30 maja 2014 r. do Sądu Rejonowego w M. o udzielnie informacji, czy prowadzone jest lub czy zostało zakończone postępowanie spadkowe po zmarłym A.R. oraz wskazanie następców prawnych zmarłego. Również pismem z dnia 3 czerwca 2014 r. Minister wezwał K.R. do wskazania, czy jest następcą prawnym po zmarłym A. R., jeżeli tak to wniósł o dostarczenie dokumentów potwierdzających ten fakt. Na wezwania organu udzielono odpowiedzi, w której nadesłano odpis postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] grudnia 2007 r., sygn. akt [...] stwierdzającego prawo nabycia spadku po zmarłym A. R., Jednocześnie K.R. nadesłała kopię aktu notarialnego nr [...] dotyczącego udziału spadku po zmarłym i zniesienia własności. Powyższe w ocenie organu umożliwiło wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu oraz do podjęcia postępowania zawieszonego postępowania, co uczyniono postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [....]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga złożona przez J. W. dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji gazociągu tranzytowego na terenie województwa [....] i znajduje oparcie w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zachodzi w przypadku, gdy organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 j.t. z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.", i w ten sposób nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przewlekłość ma zatem miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Z akt przesłanych w niniejszej sprawie wynika, że organ postanowieniem z dnia [...] lutego 2002 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 zawiesił postępowanie administracyjne z uwagi na śmierć jednej ze stron. Przede wszystkim podkreślić należy, że zawieszenie prowadzonego przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji gazociągu nastąpiło z urzędu, a to wiązało się z obowiązkiem organu systematycznego kontrolowania, czy przeszkoda w kontynuowaniu postępowania istnieje nadal, czy też przestała istnieć. Z art. 97 par. 2 K.p.a. wynika bowiem wprost obowiązek organu administracji publicznej podjęcia postępowania z urzędu lub na żądanie strony gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. W sytuacji zawieszenia postępowania z urzędu, aktywność w kontrolowaniu stanu zawieszenia i potrzeby podjęcia postępowania ciąży głównie na organie. Z tych przyczyn zamieszczona w odpowiedzi na skargę uwaga organu o braku inicjatywy skarżącego w podjęciu postępowania, nie może być uznana za usprawiedliwienie braku działania po stronie organu. Skarżący miał prawo złożenia wniosku o podjęcie postępowania natomiast organ administracji miał obowiązek bieżącego pilnowania z urzędu ustania przeszkody w kontynuowaniu postępowania zawieszonego z urzędu. Wzgląd na zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 K.p.a.) i na zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) wymagał od organu administracji aktywności w dociekaniu ustania przyczyny uznanej z urzędu za istotną przeszkodę dla prowadzonego postępowania administracyjnego. Po drugie zauważyć trzeba, że zawieszenie postępowania dokonane postanowieniem wydanym w lutym 2002 r. miało konkretną przyczynę i tylko jej ustanie lub trwanie może być punktem odniesienia przy ocenie stanu przewlekłości polegającego na niepodejmowaniu postępowania. Zawieszenie postępowania – jak wynika z treści postanowienia z dnia [....] lutego 2002 r. – nastąpiło z powodu śmierci jednej ze stron postępowania. W przypadku przesłanek z art. 97 § 1 pkt 1-3 k.p.k. stosowne obowiązki organu w zakresie dążenia do sprawnego zakończenia postępowania administracyjnego wprowadza art. 99 k.p.a. Stanowi on, że "organ administracji publicznej, który z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1-3 zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu, poczyni równocześnie niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Tak samo postąpi organ w razie zawieszenia z tej samej przyczyny postępowania wszczętego na żądanie strony, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy". W razie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 organ administracji publicznej jest też obowiązany wystąpić do sądu o ustanowienie kuratora spadku (art. 30 § 5) (por. A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2013 r.). Organ miał zatem obowiązek systematycznego sprawdzania, czy postępowanie w sprawie ustalenia kręgu spadkobierców jest nadal w toku albo czy zostało ostatecznie zakończone. Kontrola zawieszonego postępowania pod kątem sprawdzenia ustania przeszkody w jego kontynuowaniu dotyczyć może wyłącznie przeszkody uznanej za przyczynę zawieszenia. Powyższa konkluzja nie pozwala na podzielenie stanowiska organu z odpowiedzi na skargę, jakoby stan zawieszenia usprawiedliwiać miał brak działania ze strony organu. Kontroli potrzeby utrzymywania postępowania w stanie zawieszenia, organ nie prowadził, czego potwierdzeniem są akta administracyjne sprawy, w których brak jest adnotacji na okoliczność czynności sprawdzających potrzebę utrzymywania stanu zawieszenia oraz oświadczenie pełnomocnika organu w czasie rozprawy przed Sądem. Niepodejmowanie przez organ działań z urzędu zmierzających do ustalenia czy ustały przyczyny zawieszenia postępowania niewątpliwie wyczerpuje stan, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W konsekwencji, Sąd skargę uwzględnił zobowiązując organ do rozpoznania wniosku Skarżącego z [...] października 1997 r. w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi (art. 149 par. 1 w związku z art. 286 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Brak jakiejkolwiek aktywności organu w przedmiocie ustalenia ustania przyczyny zawieszenia postępowania przez ponad 12 lat miało charakter rażącego naruszenia prawa. Na wniosek skarżącego Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).