IV SAB/Wa 191/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2017 r. sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania: 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania odwołań od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1980 nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...]; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia odwołań od decyzji, o której mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie oddala skargę: 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego kwotę 597,00 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. (omyłkowo oznaczonym jako pismo z "[...] lipca 2017 r.") Z. K. (dalej także "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "Sądu") skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej także "Ministra") w przedmiocie rozpatrzenia odwołań: 1) Polskiego K. N. z siedzibą w [...] (dalej "[...]"), 2) Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, od decyzji Wojewody [...] (dalej także "Wojewody") z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1980 r. nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], gm. kat. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz nr [...] o powierzchni [...] m2 (pkt 14), stanowiącej własność A. K., wnosząc w szczególności o: 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy, 2) przyznanie na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej. II. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r., które wpłynęło do Ministra w dniu [...] lutego 2016 r., Wojewoda przekazał Ministrowi odwołanie Skarbu Państwa, wniesione od wskazanej na wstępie decyzji nadzorczej, wydanej przez organ przekazujący w dniu [...] stycznia 2016 r. 2. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r., które wpłynęło do Ministra w dniu [...] lutego 2016 r. odrębne odwołanie od w/w decyzji wniosła spółka [...]. 3. Pismem z dnia [...] marca 2017 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] marca 2017 r., skarżąca wezwała Ministra do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na nierozpatrzeniu w/w odwołań. 4. Wskazanym na wstępie pismem z dnia [...] maja 2017 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] maja 2017 r., skarżąca wniosła skargę na bezczynność Ministra, skierowaną do tut. Sądu. 5. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Minister rozpoznał oba odwołania, uchylając decyzję Wojewody i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] października 1980 r. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Minister stwierdził niedopuszczalność odwołania Gminy [...]. III. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie, uzasadniając niedochowanie ustawowego terminu do rozpatrzenia odwołania następującymi okolicznościami: (-) znaczną liczbą prowadzonych postępowań administracyjnych, rozpatrywanych według kolejności wpływu, przekraczającą możliwości kadrowe organu (3000), (-) znacznym stopniem skomplikowania spraw będących przedmiotem w/w postępowań, wymagających podjęcia przez organ szeregu czynności w szczególności o charakterze dowodowym. Organ podniósł we w/w kontekście, że jakkolwiek przestrzeganie przez organ administracji zasady sprawności postępowania administracyjnego, ustanowionej w art.12 k.p.a., ma doniosłe znaczenie dla zapewnienia prawidłowego biegu tego postępowania, o tyle realizacja tego postulatu nie może prowadzić do udaremnienia organowi osiągnięcia zasadniczego celu postępowania administracyjnego, jakim jest wyczerpujące wyjaśnienie i rozpatrzenie stanu faktycznego sprawy. Organ podkreślił również, że niezwłocznie po wpłynięciu do niego skargi, skierowanej docelowo do Sądu, rozstrzygnął sprawę, wydając decyzję odwoławczą z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz (osobnym postanowieniem) stwierdzając niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Gminę [...]. Okoliczność ta zaświadcza w ocenie organu o tym, iż jego działanie w niniejszej sprawie nie nosi znamion uporczywego uchylania się od wykonania kodeksowych obowiązków, ignorującego interesy stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. - dalej "p.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art.149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1 lit. a p.p.s.a.). Art. 149 § 2 p.p.s.a stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przepis art.119 pkt 4 w zw. z art.120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W stanie prawnym, obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r., przesłanką dopuszczalności wniesienia do sądu skargi na bezczynność organu było uprzednie wniesienie przez stronę (w tych przypadkach, w których przedmiotem skargi była bezczynność organu, nad którym nie było organu wyższego stopnia) wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. W/w wezwanie należy bowiem uznać za środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a., poprzedzający wniesienie skargi (por. np. postanowienie NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1083/14, publ. LEX). Stwierdzić należy, iż w/w przesłanka została spełniona w niniejszej sprawie, albowiem pismem z dnia [...] marca 2017 r. skarżąca wezwała Ministra do usunięcia naruszenia prawa. V. Kontrola sprawności prowadzonego przez Ministra postępowania odwoławczego, wywołanego odwołaniami wniesionymi od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., prowadzi do następujących wniosków: 1. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. 2. Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczy rozpatrywana skarga, było rozpoznanie przez Ministra odwołania innych niż skarżąca stron postępowania nadzorczego, skierowanego przeciwko decyzji wywłaszczeniowej z 1980 r., od decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2016 r. Jak wynika z akt sprawy, bezpośrednio po wpłynięciu skargi do organu (wpływ ten nastąpił w dniu [...] maja 2017 r.), Minister wniesione do niego odwołania rozpatrzył, wydając w dniu [...] czerwca 2017 r. decyzję reformatoryjną, a w dniu [...] czerwca stwierdzając niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Gminę [...]. Fakt ten wywołuje bezprzedmiotowość stosowania przez Sąd instrumentu przewidzianego w art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie dochodzonego skargą aktu. Postępowanie sądowe w tym zakresie należało zatem umorzyć na zasadzie art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn, aniżeli wymienione w art.161 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). 3. Wydanie przez organ dochodzonej decyzji przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie bezczynności nie zwalnia jednakże Sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały jednak miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013r., I OSK 797/13). Użycie bowiem w zdaniu drugim ww. art. 149 § 1 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, zdaniem Sądu, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Analiza pod tym kątem zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dokumentacyjnego prowadzi do następujących wniosków: (i) Pomiędzy dniem wpływu do organu odwoławczego najpóźniejszego odwołania, przekazanego przez organ I instancji przy piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. (wpływ ten miał miejsce w dniu [...] lutego 2016 r.) a dniem rozpatrzenia przez Ministra obu wniesionych odwołań decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. miała miejsce bezczynność organu odwoławczego, trwająca [...] miesięcy. W efekcie powyższego doszło do rozpoznania sprawy odwoławczej ze znacznym przekroczeniem ustawowego, miesięcznego terminu Okoliczność ta obligowała Sąd do stwierdzenia w wyroku, stosownie do art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ odwoławczy dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania (pkt 2 wyroku); (iii) Nie negując w najmniejszym stopniu uprawnionego oczekiwania skarżącej co do rozpatrzenia jej sprawy w rozsądnym terminie, Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność (aczkolwiek bezsprzecznie niepożądana), nie nosi ostatecznie cech rażącego naruszenia prawa (art.149 § 1 a p.p.s.a. – pkt 3 wyroku). W ocenie Sądu rzeczowa ocena tego aspektu sprawy wymaga wzięcia pod uwagę argumentacji organu, przedstawionej w odpowiedzi na skargę, w myśl której (abstrahując od samego faktu stopnia skomplikowania spraw nadzorczych) prowadzenie przez organ dużej liczby analogicznych postępowań odwoławczych, pozostającej w dysproporcji do posiadanych zasobów kadrowych i jednoczesna konieczność poszanowania zasady rozpatrywania spraw według kolejności ich wpływu czyni praktycznie niemożliwym dotrzymanie terminów ustawowych ich rozpatrzenia. Powyższy wniosek nie stoi przy tym w sprzeczności z wywodami poczynionymi wcześniej, albowiem podczas gdy przywołana przez organ okoliczność nie znosi stanu bezczynności (co Sąd zastrzegł wcześniej), o tyle może rzutować na ocenę, czy bezczynność ta miała charakter rażący, czy też nie. Zdaniem Sądu okoliczności, na które powołał się organ, wysoce uprawdopodobniają przyjęcie, że niedochowanie przez organ ustawowych terminów, przewidzianych w k.p.a., nie było wynikiem rażących zaniedbań z jego strony. Sąd zwraca jednakże stanowczo uwagę, że powyższe nie zwalnia organu od obowiązku podjęcia takich działań organizacyjnych, które zapewnią realizację ustawowych obowiązków. W konsekwencji powyższego Sąd nie dostrzegł potrzeby zastosowania w sprawie instrumentu przewidzianego w art.149 § 2 p.p.s.a. w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, oddalając skargę w tym zakresie (pkt 3 wyroku). Na zasadzie art.200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania w łącznej kwocie 597 zł, na którą składają się: 1) zwrot kwoty uiszczonego wpisu (100 zł), 2) zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), 3) wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł stosownie do §14 ust.1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. – Dz.U. z 2015 r., poz.[...]) – pkt 4 wyroku. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie: art.161 § 1 pkt 3 w związku z art.149 § 1 pkt 1, art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art.149 § 1a, art.151 w związku z 149 § 2 i art.200 w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.