IV SAB/Wa 192/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka Sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W. i T. W. na przewlekłość Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania A. W. i T. W. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 r. znak: [...] o ustaleniu odszkodowania za przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie odwołania wskazanego w punkcie 1; 3. stwierdza, że przewlekłość postępowania Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących A. W. i T. W. kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. W. oraz T. W., reprezentowani przez pełnomocnika – radcę prawnego, wnieśli skargę, zarzucając Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa wskazanej w tej decyzji nieruchomości. Uzasadniając skargę, podniesiono m.in. iż odwołanie od ww. decyzji zostało przekazane organowi II instancji przy piśmie z dnia 30 listopada 2015 r. Wobec braku jakiejkolwiek reakcji na złożone odwołanie, skarżący w dniu 8 kwietnia 2016 r. wezwali Ministra do usunięcia naruszenia prawa. Przy tym zdaniem skarżących przewlekłe prowadzenie postępowania musi być oceniane w odniesieniu do całego postępowania, a nie jedynie jednego z jego etapów. Sprawa niniejsza rozpoczęła się w 2008 r. Od tego czasu wydawane były decyzje, które poddawane były kontroli instancyjnej i były bądź uchylane i przekazywane do ponownego rozpatrzenia, bądź ich ponowne rozpatrzenie wynikało z faktu uchylenia decyzji ostatecznej przez wojewódzki sąd administracyjny. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. jest zatem piątą decyzję w sprawie. Skarżący podnieśli również, że do dnia wniesienia niniejszej skargi, Minister nie wydał rozstrzygnięcia, nie podjął żadnej czynności ani nie zawiadomił stron w wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując iż skarga jest nieuzasadniona, w szczególności wobec faktu, że organ decyzją z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...] rozpoznał odwołanie. Dodatkowo Minister wskazał że w Departamencie Orzecznictwa prowadzi ponad 5000 spraw, przy czym w Wydziałach Odszkodowawczych jest ponad 2000 spraw. Sprawy są skomplikowane i wymagają podjęcia wielu niezbędnych czynności, co powoduje opóźnienia bądź niezałatwienie spraw w terminie przewidzianym przepisami k.p.a. Nadto procedowanie w niniejszej sprawie odbywało się w warunkach zmian organizacyjnych w urzędzie, będących wynikiem przekształcenia Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie stosownie do postanowień zawartych w § 1a art. 149 p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać również trzeba, że § 2, stanowi, iż sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przeprowadzone badanie formalnej dopuszczalności, a następnie merytorycznej zasadności wniesionej w niniejszej sprawie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa doprowadziło Sąd do ustalenia, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. W odniesieniu do formalnej dopuszczalności wniesionej skargi wskazać w tym miejscu należy, iż skarżący wyczerpali przewidziany prawem tok postępowania, o czym świadczy skierowane do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc zatem do oceny czy w rozpoznawanej sprawie organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, Sąd uznał, że tak. Przy tym Sąd formułując taką ocenę miał na uwadze przede wszystkim ustalenia wynikające ze zbadania czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2013 r. poz. 267), dalej "k.p.a.". Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo, ale w tym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II FSK 1114/12 (dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), którego tezy Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela i przyjmuje za swoje. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w literaturze przyjmuje się, że postępowanie prowadzone przewlekle, jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz", Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Można zatem – zdaniem NSA – przyjąć, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przy tym NSA wskazał, że w ślad za J. Borkowskim (w: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2011, str. 238) oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdzenie przez sąd administracyjny, że postępowanie organu można uznać za dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, wystąpiła sytuacja, uzasadniająca uznanie, że postępowanie organu administracyjnego nosi cechy przewlekłości. Podstawą takiej oceny jest fakt, że od dnia przekazania odwołania organowi II instancji, tj. od dnia 4 grudnia 2015 r. (data wpływu akt do Ministerstwa) do dnia wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, tj. do dnia 21 kwietnia 2016 r upłynęło 3 i pół miesiąca i pomimo upływu terminów kodeksowych do rozstrzygnięcia sprawy, takie rozstrzygnięcie – do dnia wniesienia skargi do WSA – nie zostało wydane. Przypomnieć w tym miejscu należy, że strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie. W myśl ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 k.p.a.). Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej np. w przypadku informacji publicznej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi – jak wynika z jej treści – jest przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie odwołania od decyzji ustalającej odszkodowanie. Przy czym z okoliczności sprawy nie wynika, aby stan faktyczny wymagał wyjaśnienia. Jeszcze raz przypomnieć należy, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia niewątpliwie wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie. Zdaniem Sądu ani charakter sprawy (rozpatrzenie odwołania o decyzji ustalającej odszkodowania), ani jakiekolwiek okoliczności faktyczne, nie usprawiedliwiają prowadzenia postępowania z naruszeniem terminów załatwienia sprawy. Powyższe okoliczności wskazują, że postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania jest prowadzone z naruszeniem ustanowionej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Doszło również do naruszenia przywołanego powyżej art. 35 k.p.a., który wymaga by organy administracji publicznej załatwiały sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca w przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Sąd rozważając całokształt sprawy, nie uznał że ustalona przewlekłość nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Podkreślić natomiast należy, że dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające stwierdzenie istnienia przewlekłości, ale jest konieczne aby można jej było przypisać cechę kwalifikowanej. Zatem stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenie prawa, na skutek przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, uzasadnione jest gdy wystąpią szczególne okoliczności dla przyjęcia takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek pozostawania organu w bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W niniejszej sprawie Sąd uwzględnił długość przekroczenia terminów kodeksowych. Od dnia przekazania odwołania do dnia wniesienia skargi upłynęło bowiem 3 i pół miesiąca. Przy tym w okresie od 24 marca 2016 r. do 31 marca 2016 r. Minister nie dysponował aktami, bowiem zostały one wypożyczone na wniosek Wojewody [...]. Uwzględniając przedstawioną w niniejszym wyroku ocenę, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego oraz fakt że organ w dniu [...] maja 2016 r. wydał decyzję kończącą postępowanie w danej instancji Sąd nie uwzględnił wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Sąd miał również na uwadze i tę okoliczność, że wymierzona grzywna winna mieć charakter dyscyplinujący organ do wydania oczekiwanej decyzji.. W niniejszej sprawie jakkolwiek bezspornie termin załatwienia sprawy nie został dochowany, to jednak naruszenie prawa nie było nadmierne a decyzja przed rozpatrzeniem skargi została wydana. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a, orzeczono jak w pkt 1 – 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.