IV SAB/Wa 194/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Asesor WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie nierozpoznania wniosku postanawia: odrzucić skargę W pierwszej kolejności podnieść należy, iż stosownie do art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a.), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Zauważyć należy, iż począwszy od dnia 1 stycznia 2006 r. skargę do sądu administracyjnego wnosi się wyłącznie za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są jej przedmiotem, co jednoznacznie wynika z brzmienia przepisu art. 54 § 1 ustawy P.p.s.a. Ustawodawca uregulował, zatem zasadę pośredniego trybu wnoszenia skarg do sądu administracyjnego nie przewidując jakiegokolwiek od niej wyjątków. Obowiązujące przepisy nie wprowadziły żadnej możliwości konwalidowania błędnego wniesienia skargi, a tym samym podstaw do jej przekazania przez sąd organowi, którego działanie lub bezczynność zostały zaskarżone. Ponadto, jeżeli skarga została zaadresowana i skierowana do sądu, to wymaga procesowego załatwienia, do zakresu, którego nie należy przekazywanie jej pismem innemu podmiotowi (postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt II GSK 213/07). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podziela stanowiska prezentowanego w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1530/07 oraz 10 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1433/07. Przepis art. 98 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazywał, iż w okresie dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy P.p.s.a. (tj. do 31 grudnia 2005 r.), skargę wniesioną bezpośrednio do sądu administracyjnego, jeżeli wniesiona została w terminie określonym w art. 53 § 1 ustawy P.p.s.a, sąd administracyjny przekazuje organowi, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, ze skutkiem określonym w art. 54 § 1 ustawy P.p.s.a. Przepis ten, zatem na okres przejściowy dopuszczał bezpośredni tryb wnoszenia skargi i w tym kontekście regulował sposób obliczania terminu jej wniesienia. Miał charakter edukacyjny a wraz z utratą jego mocy obowiązującej skargę do sądu administracyjnego wnosi się wyłącznie za pośrednictwem organu administracji publicznej. Niezachowanie prawidłowego trybu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego musi, zatem skutkować jej odrzuceniem. Termin i tryb wnoszenia skarg do sądu administracyjnego jednoznacznie wynikają z treści obowiązujących przepisów ustawy P.p.s.a., o czym z resztą organy administracji publicznej mają obowiązek pouczać strony postępowania w skarżonym do sądu akcie z zakresu prawa administracyjnego. Trudno również podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu cytowanych wyżej postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż stanowisko zaprezentowane przez Sąd Najwyższy w Uchwale z dnia 28 listopada 1987 r. sygn. akt II CZP 33/87 (por. OSNC z 1988 r., nr 6 poz. 73) potwierdza słuszność tezy, iż w przypadku bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego sąd ten powinien przekazać ją właściwemu organowi administracji. Zauważyć bowiem należy, iż powołana Uchwała podjęta została w wyniku skierowanego do Sądu Najwyższego pytania prawnego czy wniesienie rewizji w terminie dla dokonania tej czynności wprost do sądu rewizyjnego z pominięciem sądu, który wydał zaskarżony wyrok można traktować jako wniesienie rewizji w terminie. Powyższe świadczy o tym, że przedmiotem rozważań Sądu była terminowość wniesienia rewizji a nie zasady postępowania w przypadku innego niż pośrednie złożenia rewizji. Nadto przyjęta, w powołanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia przepisów prawa prowadziłaby do sytuacji, w której "terminowość" wniesienia skargi do sądu administracyjnego zależałaby od wewnętrznej organizacji pracy w danym sądzie, czego nie można uznać za prawidłowe. Warto również wskazać na wykładnię celowościową art. 54 ust. 1 ustawy P.p.s.a. W uzasadnieniu do prezydenckiego projektu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk sejmowy nr 19, data wpływu 22 październik 2001 r.), czytamy: "projekt powraca natomiast do rozwiązania, obowiązującego przed wejściem w życie dotychczasowej ustawy o NSA, według którego skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 54 ust 1). Okazało się bowiem, że wniesienie skargi wprost do sądu administracyjnego wydłuża postępowanie, prowadzi do stanu niepewności (organ dowiaduje się o złożeniu skargi po upływie kilku tygodni – po doręczeniu przez sąd odpisu skargi) i prowadzi niejednokrotnie, w przypadku podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, do wydania nowej decyzji przez organ administracji publicznej pierwszej instancji, mimo wniesienia skargi do sądu." Należy również odnotować zbieżny z wyżej wymienionym z uzasadnieniem pogląd doktryny : "na jednoznacznie pozytywną ocenę zasługuje przywrócenie przez art. 54 § 1 pośredniego, funkcjonującego przed 1 października 1995 r., trybu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego.(..) Porównanie ze sobą rozwiązań obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o NSA i po tej dacie wykazuje, że wbrew pozorom, kierowanie skarg bezpośrednio do sądu nie zawsze zapewnia należytą ochronę skarżącym (por. J. P. Tarno: Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Łódź 1996, s. 40-41). Jak dowodzi obserwacja praktyki, skargi na akty lub czynności organów administracji w licznych wypadkach nie zawierają nawet minimum informacji niezbędnych do nadania im biegu. Powoduje to potrzebę wyjaśniania rozmaitych kwestii w drodze korespondencyjnej. Przywrócenie pośredniego trybu wnoszenia skargi zdejmuje z sądu ten uciążliwy obowiązek, co niewątpliwie powinno przyczynić się do przyspieszenia biegu postępowania w sprawie. Ponadto tryb bezpośredni odwleka w gruncie rzeczy możliwość korzystania przez sąd z instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub zawieszenia czynności organu administracji, ponieważ nie dysponując aktami sprawy, na ogół trudno jest zbadać zasadność złożonego w tej materii wniosku skarżącego. Wreszcie, konstrukcja przyjęta w omawianym przepisie przyspiesza ocenę dopuszczalności skargi. Jednocześnie stwarza ona od razu (tzn. po dojściu skargi do organu administracji) możliwość uruchomienia trybu samokontroli przez ten organ oraz rozpoznania wniosku w przedmiocie ochrony tymczasowej. (por.: J. P. Tarno: Komentarz do ustawy P.p.s.a. – LexPolonica, 2007). Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż skarżący wniósł skargę na bezczynność Ministra Środowiska bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Tymczasem winien był skierować przedmiotową skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jednakże za pośrednictwem organu administracji publicznej, któremu zarzuca bezczynność. Ponieważ w niniejszej sprawie skarżący nie zachował trybu wskazanego w cytowanym wyżej art. 54 § 1 ustawy P.p.s.a., skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić. Wobec wskazanego uchybienia bez znaczenia pozostaje jej merytoryczna ocena. Skoro odrzucenie skargi nastąpiło w oparciu przepis prawa, art. 54 § 1 ustawy P.p.s.a ustalający tryb wnoszenia skargi, nieuzasadnionym byłby ewentualny zarzut, iż orzeczenie to pozbawiło stronę prawa do sądu. Odmienny pogląd mógłby prowadzić do absurdalnego wniosku, iż odrzucenie skargi z przyczyn o charakterze procesowym (np. na podstawie przepisu art. 53 § 1 ustawy P.p.s.a regulującego termin do wniesienia skargi) należałoby również traktować jako pozbawienie strony prawa do sądu albowiem żaden przepis prawa nie nakazuje traktowania art. 54 § 1 ustawy P.p.s.a. w sposób szczególny niż pozostałe przepisy tej ustawy. Podkreślenia wymaga, że odrzucenie skargi wobec niezachowania trybu do jej wniesienia nie wywołuje skutków w postaci "powagi rzeczy osądzonej". Dodać należy, iż skarga na bezczynność wniesiona przez skarżącego z zachowaniem właściwego trybu a więc za pośrednictwem Ministra Środowiska została zarejestrowana pod sygnaturą IV SAB/Wa 1/08. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 54 § 1 ustawy P.p.s.a, orzekł jak w sentencji postanowienia.