IV SAB/Wa 196/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia E. z siedzibą w R. na bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego 1. zobowiązuje Ministra Środowiska do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia E. z siedzibą w R. z dnia [...] kwietnia 2010 roku o wszczęcie postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji Marszałka Województwa [...] dnia [...] kwietnia 2008 roku, nr [...] i wydania rozstrzygnięcia w formie procesowej w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Stowarzyszenia E. z siedzibą w R. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stowarzyszenie E. z siedzibą w R. w skardze do Sądu zarzuciło Ministrowi Środowiska bezczynność polegającą na nierozpoznaniu żądania Stowarzyszenia zawartego we wniosku z dnia 7 kwietnia 2010 r. o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. udzielającej S. Sp. z o. o. z siedzibą w R. zezwolenia na unieszkodliwianie odpadów medycznych i weterynaryjnych metodą [...] w instalacji zlokalizowanej w D. przy ul. [...] i dopuszczenie S. do udziału we wszczętym postępowaniu na prawach strony - mimo upływu terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 kpa. Domaga się zobowiązania Ministra Środowiska do merytorycznego rozpoznania wniosku i wydania orzeczenia, zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnosi, że wniosek skierowany do Ministra został oparty o przepis art. 31 kpa, w którym przedstawiono argumenty wskazujące na interes społeczny w żądaniu wszczęcia postępowania, wskazano też na cele statutowe działalności Stowarzyszenia związane z ochroną środowiska, w tym z zagospodarowaniem odpadów niebezpiecznych a także na liczne wadliwości decyzji Marszałka Województwa [...], które to wadliwości winny skutkować stwierdzeniem nieważności tejże decyzji. Skarżące Stowarzyszenie wskazało, że otrzymało od Ministra Środowiska odpowiedź na złożony wniosek w formie "zwykłego pisma", którym zostało poinformowane, że nie posiada przymiotu strony, w związku z tym odmawia się wszczęcia postępowania. Liczne ponaglenia wystosowane do organu nie spowodowały wydania przez Ministra rozstrzygnięcia w formie orzeczenia. W kolejnych pismach informacyjnych podtrzymano uprzednio zajęte stanowisko. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o odrzucenie skargi wyjaśniając, że było już prowadzone z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. i że postępowanie to zakończyło się ostateczną decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 r., którą uznano, że decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Nadto organ wskazał, że udzielając wyjaśnień Stowarzyszeniu na piśmie informowano, że ponowne prowadzenie postępowania Sygn. akt IV SAB/Wa 196/10 nieważnościowego w tej sprawie jest niemożliwe z punktu widzenia zasad prawa. Mimo tych wyjaśnień Stowarzyszenie w kolejnych pismach kierowanych do organu domagało się stwierdzenia nieważności decyzji i na te żądania otrzymało odpowiedź na piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wniosek Stowarzyszenia skierowany do Ministra Środowiska w dniu 7 kwietnia 2010 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. udzielającej S. Sp. z o. o. zezwolenia na unieszkodliwianie odpadów medycznych i weterynaryjnych metodą [...] w instalacji zlokalizowanej w D. przy ul. [...], został oparty o przepis art. 31 kpa. Przepis ten stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania, dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej uznając żądanie za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej, które muszą wystąpić łącznie jest statutowy cel jej działalności i względy interesu społecznego. Organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby gdy organ jest władny wszcząć postępowanie. Uznając żądanie za uzasadnione organ administracyjny wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu. Jest to wyjątkowy przypadek kiedy przepis przewiduje wydanie odrębnego orzeczenia w przedmiocie wszczęcia postępowania. Zatem ocena, czy żądanie organizacji społecznej wszczęcia postępowania administracyjnego jest uzasadnione należy do organu. W ramach tej oceny organ musi rozważyć, czy pomiędzy celami statutowymi organizacji a przedmiotem sprawy administracyjnej zachodzi bezpośredni związek i czy żądanie jest zgodne z interesem społecznym. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby Sygn. akt IV SAB/Wa 196/10 powinno odpowiadać wymaganiom jakie kpa stawia tego rodzaju podaniom (art. 63 kpa). Według komentatorów (patrz Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz pod redakcją Małgorzaty Jaśkowskiej i Andrzeja Wróbla, LEX Warszawa 2009 r.) przy ocenie zasadności lub bezzasadności żądania organizacji, organ administracji publicznej bierze pod uwagę jedynie przesłanki wymienione w art. 31 kpa. W przypadku stwierdzenia braku jednej z przesłanek obowiązany jest uznać żądanie za bezzasadne. Wówczas orzeczenie wydaje w formie postanowienia, którym odmawia wszczęcia postępowania. W literaturze przedmiotu prezentowane jest również stanowisko, że organizacja społeczna winna wykazać we wniosku nie tylko zasadność żądania (spełnienie przesłanek o jakich mowa w art. 31 kpa) ale także dopuszczalność żądania (patrz Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz pod redakcją Barbary Adamiak i Janusza Borkowskiego. Wydawnictwo C. H. Beck. Warszawa 2008 r., str. 265). Stanowisko to oznacza, że organ oceniając żądanie organizacji społecznej bierze pod uwagę nie tylko przesłanki wymienione w art. 31 kpa ale także dopuszczalność żądania. W wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r. WSA w sprawie VII SA/Wa 549/09 (LEX 564137) wyraził pogląd, że w przypadku żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozytywne rozstrzygnięcie organu (postanowienie o wszczęciu postępowania) mogłoby zapaść tylko wtedy kiedy organ by stwierdził oprócz zaistnienia przesłanek z art. 31 kpa także, że decyzja której stwierdzenia nieważności domaga się organizacja społeczna jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie wystąpiło do Ministra Środowiska z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. udzielającej spółce zezwolenia na unieszkodliwianie odpadów medycznych i weterynaryjnych metodą [...]. Jako podstawę żądania wskazało art. 31 kpa. Minister nie rozstrzygnął powyższego żądania w formie procesowej. Pismem z dnia 2 czerwca 2010 r. Ministerstwo Środowiska (nie organ) poinformowało Stowarzyszenie, że nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, zaś żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego z "urzędu na podstawie art. 31 kpa nie może nastąpić gdyż było już prowadzone przez organ i zakończyło się ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., w której stwierdzono, że decyzja Marszałka Województwa [...] Sygn. akt IV SAB/Wa 196/10 nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa i że ponowne prowadzenie postępowania w tej samej sprawie jest niemożliwe z punku widzenia zasad prawnych". Treść powyższego pisma wskazuje, że żądanie wszczęcia postępowania z urzędu o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być uwzględnione z przyczyn prawnych. Jako przeszkodę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania wskazano nie brak przesłanek wymienionych w art. 31 kpa, bo tych w ogóle nie rozważano ale powagę rzeczy osądzonej (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Odnosząc się do zarzutu bezczynności organu należy stwierdzić, że z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mamy do czynienia wówczas gdy organ nie załatwia sprawy w terminach wskazanych w art. 35 § 1 - 3 kpa ani nie wykonuje czynności, o których mowa w art. 36 kpa. Zgodnie z powołanymi przepisami załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Należy przy tym wskazać, że o bezczynności organu możemy mówić wówczas, gdy organ w ustawowym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w formie przewidzianej prawem a ponadto kiedy nie wykonuje czynności, od których zależy merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W sprawie niniejszej bezsporny jest fakt, że żądanie Stowarzyszenia zawarte we wniosku z dnia 7 kwietnia 2010 r. wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. skierowane do Ministra Środowiska nie zostało w ustawowym terminie rozpoznane i rozstrzygnięte w formie wymaganej prawem. Termin załatwienia sprawy przez Ministra określony w kpa upłynął a organ mimo ponagleń nie wydał postanowienia w sprawie - a miał obowiązek wydać postanowienie o wszczęciu postępowania bądź też o odmowie jego wszczęcia (art. 31 § 2 kpa). Pismo informacyjne Ministerstwa Środowiska z dnia [...] czerwca 2010 r. skierowane do Stowarzyszenia nie może być ocenione jako postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania choć taki jest w istocie jego sens, gdyż nie spełnia wymagań jakie wynikają z art. 124 kpa, który to przepis określa co powinno zawierać postanowienie. Zasadniczym brakiem jest to, że nie pochodzi od organu. Dotyczy to także kolejnych pism wyjaśniających kierowanych do Stowarzyszenia Sygn. akt IV SAB/Wa 196/10 a będących odpowiedzią na ponawiane żądania by organ wszczął postępowanie i stwierdził nieważność wskazanej we wniosku decyzji. Przywołany przepis art. 35 kpa zawiera regulację, której celem jest zapewnienie szybkiego i sprawnego załatwiania spraw. Tymczasem brak rozstrzygnięcia organu w formie procesowej co do żądania Stowarzyszenia spowodował niedopuszczalną przewlekłość postępowania z przyczyn leżących po stronie organu. Stanowisko wyrażone w piśmie nie mogło być poddane kontroli w postępowaniu administracyjnym a tym samym Stowarzyszenie zostało pozbawione prawa do oceny tego stanowiska przez Sąd. Uznając skargę za uzasadnioną Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zobowiązał organ do wydania w określonym terminie rozstrzygnięcia wniosku Stowarzyszenia w formie przewidzianej prawem.