IV SAB/Wa 197/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. wniosła skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju, polegającą na rażącym przekroczeniu przez organ terminu do rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą pismem z 18 lipca 2013 r. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę gruntu nr [...]. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako kpa, art. 35 § 1 i 3 Kpa, art. 36 § 1 Kpa, art. 37 § 2 Kpa, poprzez niezastosowanie ww. przepisów, co doprowadziło do niezakończenia postępowania w terminach wynikających z ww. przepisów prawa. W związku z powyższym, w imieniu E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S., wniosła o: zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania decyzji o rozpoznaniu Odwołania wniesionego przez E. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. pismem z 18 lipca 2013 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę gruntu nr [...] - w terminie 7 dni od dnia doręczenia Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju prawomocnego wyroku, stwierdzenie, iż postępowanie prowadzone przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju jest prowadzone w sposób przewlekły, z rażącym naruszeniem przepisów prawa, na podstawie przepisu art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. o wymierzenie Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2014, zasądzenie od Przeciwnika skargi - Ministra infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazała, że Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2013 r. (nr [...]), ustalił wysokość odszkodowania należnego skarżącemu za przeniesienie własności działki nr [...] z mocy prawa na Skarb Państwa w trybie przepisu art 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - w kwocie [...] zł. Pismem z 18 lipca 2013 r. skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...], zaskarżając ją w całości. Skarżąca zauważyła, że Minister Infrastruktury i Rozwoju pismem z 8 stycznia 2015 r. został wezwany przez skarżącą do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na rażącym przekroczeniu przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju terminu do rozpoznania odwołania, jednak organ do sporządzenia skargi w żaden sposób nie ustosunkował się do tego wezwania do usunięcia naruszenia przepisów prawa, jak również nie rozpoznał odwołania skarżącej. Pomimo upływu ponad 15 miesięcy od dnia doręczenia Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju odwołania skarżącej wraz z aktami postępowania, Minister Infrastruktury i Rozwoju ani razu nie zawiadomił skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie (art. 36 § 1 kpa), nie wskazał przyczyn zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, a przez ponad 15 miesięcy do skarżącej nie zostało skierowane żadne pismo. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie z zasadami wskazanymi m.in. w przepisach art. 12 § 1 kpa oraz art. 35 § 3 kpa, w tym zgodnie z zasadą szybkości i sprawności. W sytuacji, gdy organ administracji nie czyni zadość zasadom zawartym w powołanych wyżej przepisach prawa, występuje przypadek przewlekłego działania organu, a w razie nie dokonania przez organ czynności - stan pozostawania przez organ w bezczynności. Skarżąca – powołując liczne wyroki sądów administracyjnych – podkreśliła, że organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie art. 35 kpa, w sytuacji nie dopełnienia czynności określonych w przepisie art. 36 kpa, bądź w sytuacji nie podjęcia innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie okazała się zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., przywoływanej dalej w skrócie jako: P.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Stosownie do art. 52 p.p.s.a. oraz art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnieść po wyczerpaniu zażalenia do organu wyższego stopnia, a w braku takiego organu – wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Orzekając w tej kategorii spraw, sąd administracyjny kieruje się stanem faktycznym i prawnym obowiązującym w chwili rozpoznawania skargi. Dostrzegając powyższe zauważyć trzeba, że rozpoznawana skarga należy do właściwości sądu administracyjnego, albowiem dotyczy sprawy objętej kognicją tego sądu na mocy art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Nadto, wskazać trzeba, że skarga ta jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu, skarżąca stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyczerpała tryb zaskarżenia przysługujący w takich przypadkach w postępowaniu administracyjnym. Przechodząc do meritum sprawy podnieść przyjdzie, iż celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie dostrzec trzeba, iż ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne wystąpienie wyłącznie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz brak jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne zaistnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany wydać akt lub podjąć czynność oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy powoduje konieczność uwzględnienia skargi. W rozpatrywanej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpoznał odwołanie skarżącej, bowiem decyzją z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Należy zatem zwrócić uwagę, że na mocy nowelizacji ustaw: kpa oraz P.p.s.a. (ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), wprowadzono do polskiego porządku (z dniem 11 kwietnia 2011 r.) instytucję przewlekłości postępowania, nadając tym samym nową treść instytucji "bezczynności" (art. 54 i art. 149 p.p.s.a.). Jednakże przepisy nie określiły znaczenia obu pojęć, co oznacza, że przypisywane im znaczenie wypracowywane jest w doktrynie i w orzecznictwie. Oddzielenie obu pojęć nastręcza pewne trudności, jednak judykatura wyraźnie zarysowują niektóre różnice między nimi. Ich wskazanie w niniejszej sprawie jest niezbędne, by móc odpowiedzialnie wypowiedzieć się co do zarzutu skarżącej, że w sprawie wystąpiła bezczynność. Najczęściej pod pojęciem "bezczynności" rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie (patrz J. P. Tarno, "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania", w: Casus 2013, nr 3 (69) str. 11) oraz podana tam literatura, także R. Suwaj, "Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Wyd. Warszawa: Wolters Kluwer Polska, 2014 , str. 216). W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem sądowej kontroli jest zatem nie określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć określone działanie w określonej formie i terminie (patrz np. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Różnice między tymi instytucjami znajdują wyraz w różnych środkach prawnych służących przeciwdziałaniu bezczynności i przewlekłemu prowadzeniu postępowania (środkom tym przyświecają różne cele). W przypadku bezczynności chodzi przede wszystkim o doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie przez siebie wskazanym (art. 149 § 1 zd.1 p.p.s.a.). Takie rozstrzygnięcie sądu zapaść może wyłącznie do czasu wydania decyzji lub dokonania czynności w sprawie. Sąd podkreśla, że rozstrzyganie w przedmiocie przewlekłości może mieć miejsce w każdym czasie, bowiem jest to okoliczność faktyczna, której nie da się usunąć, a skarga na bezczynność nie wyłącza skargi na przewlekłość. Stosownie do art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy, zobowiązuje organ do wydania w oznaczonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi przez sąd nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt wydane zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania (wyrok NSA z dnia 16 marca 2000 r. sygn. akt I SAB 201/99, niepubl.). Jeżeli zatem do dnia orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. W wyroku z 18 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1381/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. NSA przyjął, że jeżeli do daty orzekania przez sąd, organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. Jak już wskazywano, w niniejszej sprawie wydano rozstrzygnięcie merytoryczne (decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...]). Ponadto oceniając stan sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia rozpatrującego odwołanie stwierdzić należy, że organ odwoławczy podjął działania nakierowane na rozstrzygnięcie sprawy. Pismem z 31 grudnia 2014 r. wystąpił do Wojewody [...] o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu szacunkowego. Skoro podejmował czynności, to nie można mówić o bezczynności, lecz o przewlekłości, co nie stanowi przedmiotu skargi. Wobec powyższego skarga na bezczynność jest niezasadna i podlega oddaleniu, stosownie do art. 151 P.p.s.a.