IV SAB/Wa 203/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi B. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę. Skarżący B. G. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w dniu 14 kwietnia 2016r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postępowania odwoławczego od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...].04.2015 r. ([...]), stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn.: [...]. W ocenie strony przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa dlatego, strona wniosła o zobowiązanie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się orzeczenia i przyznanie od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie równej pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2015, jak również zasądzenie na rzecz B. G. kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że decyzja organu I instancji wydana została w dniu [...] kwietnia 2015 roku. W dniu 12 maja 2015 roku, Skarżący wniósł od niej odwołanie. Do dnia wniesienia skargi nie zostało ono rozpoznane. Co prawda w dniu 27 stycznia 2016 roku, doręczono mu zawiadomienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 19 stycznia 2016 roku, w którym to poinformowano go o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 14 marca 2016 roku, jednakże wzywający stoi na stanowisku, że w niniejszym przypadku nie zachodzi podstawa do wyznaczania aż tak odległego terminu załatwienia sprawy. Mając to na uwadze wskazać należy, że działanie organu w niniejszym przypadku nie znajduje uzasadnienia, bowiem nawet jeżeli mowa o skomplikowanym charakterze sprawy. Jednocześnie skarżący wskazał, że pismem z dnia 15 lutego 2016 roku wezwał organ do zaprzestania naruszeń prawa. Pomimo wezwania, organ nie odniósł się do zgłoszonych co do terminowości naruszeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Organ wyjaśnił, że postępowanie prowadzone było w związku z odwołaniem m.in. B. G. z dnia 12.05.2015 r. od ww. decyzji RDOŚ w [...]. Dokumentacja sprawy wraz z odwołaniami wpłynęła do GDOŚ w dniu 25.06.2015 r. Z uwagi na braki formalnoprawne ww. odwołania, pismem z dnia 18.08.2015 r. tutejszy organ wezwał do ich wyeliminowania, co zostało dokonane pismem z dnia 24.08.2015 r. GDOŚ zwrócił uwagę, że w celu ustalenia interesu prawnego m.in. B. G. w postępowaniu, pismem z dnia 09.09.2015 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] oraz Urzędu Miasta [...] o podanie nieruchomości będących własnością lub w użytkowaniu wieczystym skarżącego. Odpowiedź udzielona przez Starostwo Powiatowe w [...] (pismo z dnia 30.09.2015 r.) wpłynęła do tutejszego organu w dniu 13.10.2015 r. Jednocześnie zawiadomieniami z 18.08.2015 r. oraz z 19.01.2016 r. strony postępowania zostały poinformowane o braku możliwości rozpatrzenia sprawy w ustawowym terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia. Skomplikowany charakter przedmiotowej sprawy skutkował koniecznością dwukrotnego wzywania [...] S.A. w zakresie uzupełnienia braków wniosku oraz odniesienia się do merytorycznych zagadnień. Wezwania te dotyczyły m.in.: 1) pismo GDOŚ z 14.09.2015 r. w sprawie braków formalnoprawnych wniosku w zakresie pełnomocnictwa oraz załączników; [odpowiedź na wezwanie - pismo [...] S.A. z 30.09.2015 r. (wpływ do GDOŚ 01.10.2015 r.)], 2) pismo GDOŚ z 21.12.2015 r. w sprawie: braków formalnoprawnych wniosku w zakresie pełnomocnictwa oraz załączników, szczegółowego wyjaśnienia zakresu przedsięwzięcia, uzupełnienia opisu oddziaływań inwestycji na jednolite części wód powierzchniowych, analiz dotyczących oddziaływań akustycznych; [odpowiedzi na wezwanie - pismo [...] S.A. z 22.01.2016 r. z prośbą o przedłużenie terminu uzupełnień do 15.02.2016 r.; pismo [...] S.A. z 15.02.2016 r. (wpływ do GDOŚ 18.02.2016 r.)]. W ocenie organu na niedochowanie ustawowego terminu załatwienia przez GDOŚ przedmiotowej sprawy miały wpływ m.in.: konieczność wnikliwej analizy akt postępowania (w tym zagadnień szczegółowych na odcinku ponad 20 km modernizowanej linii), konieczność ustalenia interesu prawnego osób wnoszących odwołania oraz konieczność wzywania [...] S.A. do uzupełnienia braków wniosku oraz do złożenia obszernych wyjaśnień merytorycznych dotyczących planowanego przedsięwzięcia. Podkreślono także, że skarżący, piętnując okres załatwiania przez tutejszy organ przedmiotowej sprawy od dnia złożenia odwołania (12.05.2015 r.), nie uwzględnił kwestii rzeczywistego rozpoczęcia rozpatrywania sprawy przez GDOŚ (25.06.2015 r. - wpływ akt sprawy od RDOŚ w [...]) oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa) - np. okres ustalania interesu prawnego osób wnoszących odwołania, czy okres ok. 3,5 miesiąca oczekiwania na odpowiedzi [...] S.A. na wezwania GDOŚ. Pismem z dnia 12.02.2016 r. B. G. (reprezentowany przez adw. P. K.) wezwał GDOŚ na podstawie art. 37 w związku z art. 35 § 1 kpa do usunięcia naruszenia prawa, poprzez m.in. niezwłoczne rozpoznanie odwołania, a następnie pismem z dnia 13.04.2016 r. złożył przedmiotową skargę. Jednocześnie organ wskazał, że wobec wycofania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez [...] S.A. (pismo z dnia 25.04.2016 r., Nr [...]), decyzją z dnia [...].05.2016 r. ([...]) GDOŚ zakończył postępowanie, co skutkować winno odrzuceniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...].04.2015 r. ([...]), stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn.: [...]. Wskazać należy, że pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" nie zostało zdefiniowane w ustawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (patrz: J. Borkowski (w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. W wyroku z 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 (publ. cbois) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi, analiza akt sprawy wskazuje, że nie można organowi zarzucić braku należytej staranności w prowadzeniu postępowania. Podkreślić przy tym należy, że bez wątpienia mamy tu do czynienia ze sprawą szczególnie skomplikowaną, a więc wymagającą do jej rozpoznania dłuższego okresu czasu. O ile zatem słusznie skarżący podnosi, że w toku jej rozpoznawania organ przekroczył znacznie terminy określone w art. 35 k.p.a, o tyle zdaniem Sądu rację ma organ wskazując, że na długi termin rozpoznania sprawy wpływ miały działania i wnioski stron, w tym przede wszystkim [...] SA., które uniemożliwiały mu rzetelne i szybkie jej rozpoznanie. Jak wynika z akt sprawy organ w toku postępowania dążąc do rzetelnego jej rozpoznania, zwracał się do wnioskodawcy o wyjaśnienia m.in. zagadnień szczegółowych dotyczących ponad 20 km odcinka modernizowanej linii, żądał uzupełnienia wniosku, domagał się także złożenia wyjaśnień merytorycznych dotyczących planowanego przedsięwzięcia. Ustalał również interes prawny osób wnoszących odwołania. W konsekwencji od daty wpłynięcia akt do organu wraz z odwołaniem tj. od 25.06.2015 r. organ podjął szereg zdaniem Sądu zasadnych czynności, które były konieczne do rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu organ działał w rozpoznawanej sprawie wnikliwie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, Zaistniałe w sprawie okresy opóźnień spowodowane były zaś albo z winy strony (np. 3,5 miesiąca oczekiwania na odpowiedzi [...] S.A. na wezwania GDOŚ. albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa) - np. okres ustalania interesu prawnego osób wnoszących odwołania. Tym samym Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do postawienia organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Podkreślić także należy, że organ mając świadomość przekroczenia terminu niezałatwienia sprawy dwukrotnie informował stronę o tym fakcie i wyznaczał nowy termin, zgodnie z art. 36 k.p.a. Skoro więc organ dokonywał w stosownej formie przedłużenia terminu, to nie jest można w tym zakresie zarzutu przewlekłości. Mając powyższe na uwadze, jak również okoliczność, iż w dniu [...].05.2016 r. została wydana decyzja Nr [...]. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec powyższego działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę. Tym samym Sąd nie uwzględnił wniosku organu o odrzucenie skargi, bowiem wbrew stanowisku organu, przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podkreślić należy, że przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie.