IV SAB/Wa 204/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do rozpatrzenia wniosku M. B. z dnia [...] grudnia 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy; 2. stwierdza, że postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego M. B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzeczeniem z [...] listopada 1951 r. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa pod budowę Miasta N. m. in. nieruchomości położonej w K. w [...] gm. kat. [...], obj. dawną księgą wieczystą [...], ozn. jako parcela nr [...] o pow. [...] m2 stanowiącej własność J. B. (dalej: skarżący). W orzeczeniu z [...] maja 1953 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. przyznało J. B. odszkodowanie w kwocie [...] zł za ww. nieruchomość wywłaszczoną na podstawie orzeczenia z [...] listopada 1951 r. W piśmie z 12 lipca 2010 r. M. B. reprezentowany przez J. B. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] maja 1953 r. W decyzji z [...] lipca 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury umorzył postępowanie z wniosku M. B. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] maja 1953 r., wskazując na swoją niewłaściwość w sprawie. W decyzji z [...] marca 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2011 r. nr [...]. W wyroku z 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 952/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżona decyzję z [...] marca 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] lipca 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku jest właściwy minister, nie zaś wojewoda. W wyroku z 15 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2717/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od ww. wyroku z 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 952/12. W decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] listopada 1951 r. nr [...]. W piśmie z 8 grudnia 2014 r. M. B., reprezentowany przez J. B., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r. nr [...]. W piśmie z 17 marca 2015 r., nadanym w Urzędzie Pocztowym G. w dniu 17 marca 2015 r., otrzymanym przez organ 20 marca 2015 r., M. B., reprezentowany przez adw. K. N., złożył skargę, na przewlekłość Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r. nr [...]. W piśmie z 5 lutego 2015 r. nr [...] organ zawiadomił strony o wpłynięciu wniosku M. B. reprezentowanego przez J. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r. nr [...]. Ponadto w tym piśmie organ określił termin do zapoznania się z aktami sprawy i uzupełnienia materiału dowodowego (21 dni od dnia otrzymania niniejszej korespondencji) oraz wskazał przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy do dnia 30 kwietnia 2015 r. W piśmie z 10 lutego 2015 r. skarżący wezwał organ skarżony do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności. Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpatrzeniu wniosku M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy w decyzji z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2014 r. nr [...]. M. B. reprezentowany przez adw. K. N. w piśmie z 17 marca 2015 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłość postępowania administracyjnego. W skardze skarżący zaskarżył przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ w sprawie z wniosku wnioskodawcy z 8 grudnia 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 1953 r. o odszkodowaniu za dawną działkę rolną nr [...] położoną w dawnej gminie kat. [...], obecnie gmina K., zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 1 i 2 k.p.a. przez niewydanie decyzji przez 3 miesiące od dnia wniesienia ww. wniosku Skarżący wniósł o: 1) nakazanie organowi skarżonemu wydania decyzji (art. 149 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej: ustawa p.p.s.a.); 2) rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym (art. 119 w zw. z art. 120 ustawy p.p.s.a.); 3) zasądzenie na rzecz skarżącego od organu skarżonego zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego według norm przepisanych (art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ustawy p.p.s.a.); 4) ewentualnie, gdyby w międzyczasie organ wydał "zaległą decyzje - umorzenie postępowania na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie zwrotu kosztów (zgodnie z art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 i art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. i uchwałą NSA (7) o sygn. I OPS 6/08). W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ już badając sprawę w I instancji, zgromadził całą, obszerną dokumentację sprawy. W ocenie skarżącego, zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie dotyczyły ustalenia stanu faktycznego, a jedynie dotyczyły wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego. Wobec powyższego w świetle art. 35 § 3 in fine k.p.a. całkowicie wystarczający był 1-miesięczny termin rozpatrzenia ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy o odwołaniach (art. 127 § 3 k.p.a.). W piśmie skarżącego z 23 czerwca 2015 r. strona skarżąca potwierdziła, że nie cofa skargi, a to ze względu na utratę w takim przypadku przez skarżącego prawa do zwrotu kosztów. W piśmie z 23 czerwca 2015 r. skarżący odniósł się do jednej z okoliczności, które zdaniem strony skarżącej, organ próbuje podnieść na swoją korzyść. W ocenie skarżącego, ustalanie przez organ nazwisk i adresów osób będących właścicielami działek, które leżą obecnie na terenie wywłaszczonej nieruchomości rolnej było czynnością czasochłonną i całkowicie zbędną i w związku z tym niepotrzebnie tylko przedłużającą postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zakwalifikowanie przez Sąd skargi M. B. jako skargi na postępowanie organu dotknięte przewlekłością, poprzedzone zostało dokonaniem przez Sąd oceny czynności procesowych organu i analizą okoliczności zależnych od działania organu. Zauważyć bowiem trzeba, iż przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, w którym wykonywane są czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywane czynności są pozorne powodujące, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie w którym następuje mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Jednocześnie, co ma znaczenie w niniejszej sprawie, należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji natomiast wydania przez organ stosownego aktu, w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności czy przewlekłości organu administracji publicznej staje się bezprzedmiotowe. Stąd, skoro organ w bezczynności czy przewlekłości już nie pozostaje, sąd nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 149 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., tj. w przypadku uznania zasadności skargi - zobowiązać organ do wydania w zakreślonym terminie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie. Sprawa niniejsza dotyczy skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie z wniosku wnioskodawcy z 8 grudnia 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] maja 1953 r. Skarga okazała się niezasadna. Podkreślenia wymaga jednak, że chociaż wydanie przez organ rozstrzygnięcia w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność, bądź przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. Oceniając więc działanie organu, Sąd doszedł do przekonania, że pomimo przekroczenia terminów załatwienia sprawy określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły. Za naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę datę wpływu wniosku skarżącego z dnia 8 grudnia 2014 r. do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, tj. dzień 10 grudnia 2014 r., a także okoliczność znaną Sądowi z urzędu, a dotyczącą prowadzenia dużej liczby postępowań prowadzonych przez Ministra czyniącą praktycznie niemożliwym dotrzymanie terminów ustawowych ich zakończenia (jakkolwiek nie wpływa to na sam obowiązek respektowania przez organ obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego) - należy stwierdzić, że powyższe w znacznym stopniu determinuje ocenę Sadu co do tego, że postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły. Tym samym, Sąd rozpoznający sprawę wydał rozstrzygnięcie jak w pkt 2 sentencji wyroku. Analizując sprawę pod kątem przewlekłości w jej prowadzeniu nie można pominąć charakteru danej sprawy czyli jej złożoności, stopnia skomplikowania, ilości i rodzaju czynności prawnych koniecznych do przeprowadzenia przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. Charakter sprawy i stopień jej skomplikowania determinuje przebieg postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracyjny obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. W przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego postępowanie powinno zostać zakończone w ciągu miesiąca, natomiast sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Kontrolowana sprawa dotyczyła wydania decyzji w sprawie z wniosku wnioskodawcy z 8 grudnia 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] maja 1953 r. Ze względu na przedmiot postępowania, analizowaną sprawę należy zakwalifikować jako szczególnie skomplikowaną – w rozumieniu art. 35 § 1 k.p.a. Analiza akt sprawy oraz wynikająca z nich chronologia podejmowanych przez organ czynności procesowych wskazują, że do [...] kwietnia 2015 r. postępowanie administracyjne kontynuowane było z właściwą starannością, a organowi nie można skutecznie zarzucić przewlekłości w jego prowadzeniu. Podejmowane czynności procesowe były zasadne, zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a ich terminy charakteryzowały się koncentracją, wymaganą przez zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że pismem z 5 lutego 2015 r. nr [...] organ zawiadomił strony postępowania o wpłynięciu wniosku M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r. nr [...]. Ponadto w tym piśmie organ określił termin do zapoznania się z aktami sprawy i uzupełnienia materiału dowodowego (21 dni od dnia otrzymania niniejszej korespondencji) oraz wskazał przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy do dnia 30 kwietnia 2015 r. Decyzja kończąca postępowanie administracyjne w II instancji wydana została w dniu [...] kwietnia 2015 r. W ocenie Sądu, stan sprawy oraz zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do merytorycznego jej rozstrzygnięcia w lutym 2015 r., czyli po upływie ponad 2 miesięcy od wydania decyzji z [...] listopada 2014 r. W zawiadomieniu z 5 lutego 2015 r., organ wskazując przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy do dnia 30 kwietnia 2015 r., uzasadnił z jakich przyczyn załatwienie sprawy w terminie nie jest możliwe, powołując się na konieczność dokonania szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie można podzielić stanowisko strony skarżącej, że organ badając sprawę w I instancji zgromadził całą dokumentację sprawy, a zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie dotyczyły ustalenia stanu faktycznego, a jedynie obejmowały wadliwą ocenę prawną stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę organ wskazał na skomplikowany charakter spraw rewindykacyjnych i wielość podejmowanych w nich czynności. Według poglądu organu, który należy podzielić w każdej z tych spraw muszą być podejmowane różne czynności procesowe, zarówno widoczne dla stron jak występowania o akta, stan prawny, adresy i inne, jak też i niewidoczne, takie jak analiza obszernych akt sprawy, weryfikacja stron na podstawie ewidencji gruntów, elektronicznych ksiąg wieczystych, KRS itp. oraz przygotowywanie projektów rozstrzygnięć. Weryfikacji stron na podstawie ewidencji gruntów, ksiąg wieczystych i KRS nie można uznać za czynność pozorną, uzasadniającą zarzut przewlekłości postępowania. Pismo z 5 lutego 2015 r., w którym organ określił termin do zapoznania się aktami sprawy i uzupełnienia materiału dowodowego nie nosi charakteru czynności zmierzającej do przedłużenia postępowania administracyjnego. Organ wskazał bowiem na konieczność dokonania szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i zarzutów i podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Znaczenie ma nie tylko sam fakt formalnego skorzystania przez organ z instytucji uregulowanej w art. 36 k.p.a., lecz to, czy wyznaczanie przez organ administracji kolejnych terminów załatwienia sprawy było usprawiedliwione konkretnymi, obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania. W ocenie Sądu, wyznaczenie przez Ministra terminu załatwienia sprawy w zawiadomieniu z 5 lutego 2015 r. było usprawiedliwione okolicznościami i skomplikowanym charakterem sprawy. Powyższe nie dało podstaw do stwierdzenia przez Sąd, że od [...] listopada 2014 r. do [...] kwietnia 2015 r. organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. W toku postępowania sądowego w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Rozwoju załatwił sprawę administracyjną poprzez wydanie w dniu [...] kwietnia 2015 r. decyzji nr [...], w której utrzymał w mocy decyzję własną z [...] listopada 2014 r. nr [...]. W badanej sprawie okres rozpatrywania wniosku skarżącego z dnia 8 grudnia 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy obejmował okres nieco ponad trzech miesięcy, co - biorąc pod uwagę skomplikowany charakter sprawy - nie jest stosunkowo długim przedziałem czasu. Ze względu na załatwienie sprawy przez organ, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a.) należało umorzyć. Jak wyżej wywiedziono, załatwienie sprawy przez organ administracyjny po wniesieniu skargi na przewlekłość lub bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd administracyjny, nie powoduje, że postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe. Postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe, ale tylko w kwestii dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, albowiem tylko w tym przedmiocie z uwagi na wydanie decyzji postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "Oczywiście sam upływ terminu załatwienia sprawy nie oznacza jeszcze bezczynności organu w prowadzeniu sprawy. Konieczne jest bowiem wyjaśnienie, czy niezałatwienie sprawy w prawnie ustalonym terminie doszło wskutek naruszenia zasad i szczegółowych przepisów procesowych. W sytuacji gdy w świetle art. 149 § 1 zd. drugie konieczna jest ocena, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyjaśnione powinny być wszystkie istotne okoliczności dotyczące przyczyn zwłoki w zakończeniu postępowania, w szczególności te, które zostały przedstawione przez organ administracji" (zob. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, LEX nr 1612000). Wobec stwierdzenia, że postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły nie było podstaw do wymierzenia grzywny jako środka o charakterze represyjnym. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ustawy p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak sentencji wyroku.