IV SAB/Wa 205/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński,, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi P.Sp. z o.o. z siedzibą w N. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie : rozpatrzenia zażalenia p o s t a n a w i a I. umorzyć postępowanie sądowe; II. stwierdzić, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. kwotę 100 (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Pismem z 11 października 2013 r. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe A. Sp. z o.o. (wskazywane dalej jako skarżąca) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z [...] marca 2013 r. nr [...] wydanego w sprawie zawieszenia postępowania o wydanie warunków zabudowy zainicjowanego przez Przedsiębiorstwo Wielobranżowe A. Sp. z o.o. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z 18 stycznia 2013 r. (data wpływu 21 stycznia 2013 r.) skarżąca wniosła do Prezydenta W. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym w W., przy ul. F. [...]. Pismami z 14 lutego 2013 r. oraz z 19 lutego 2013 r. skarżąca uzupełniła ww. wniosek. Następnie pismem z [...] marca 2013 r. Zarząd Dzielnicy [...] poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z [...] marca 2013 r. nr [...], znak [...] Zarząd Dzielnicy [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia ww. wniosku, wskazując w motywach tego rozstrzygnięcia, że Rada Miasta W. [...] kwietnia 2006 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]", a projekt planu uzyskał już wymagane prawem opinie i uzgodnienia i przygotowany został do wyłożenia do publicznego wglądu. Organ wyjaśnił, że zgłoszona ww. wnioskiem inwestycja planowana jest na terenie objętym projektem planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]" i jest sprzeczna z jego treścią. W dniu 3 kwietnia 2013 r. skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z [...] marca 2013 r. nr [...], zarzucając nieważność zaskarżonego postanowienia, wskutek rażącego naruszenia art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.). Ponadto pismem z 31 lipca 2013 r. Skarżąca wezwała Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do usunięcia naruszenia prawa w zakresie bezczynności w sprawie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z [...] marca 2013 r. nr [...], wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Pismem z 11 października 2013 r. Skarżąca wywiodła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z [...] marca 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że pomimo złożenia 3 kwietnia 2012 r. zażalenia wniesionego na postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z [...] marca 2013 r. i przekazania tego środka odwoławczego do organu II instancji, upłynęły ustawowe terminu do rozpatrzenia zażalenia, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie wydało rozstrzygnięcia, co uzasadnia wniosek że pozostaje ono w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że postanowieniem z [...] października 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z [...] marca 2013 r. nr [...] i umorzyło postępowanie w sprawie zawieszenia, a podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, z zastrzeżeniem, że w części obejmującej zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia zażalenia postępowanie sądowoadministracyjne podlegało umorzeniu z uwagi na wydanie postanowienia przez organ II instancji jeszcze przed datą orzekania przez Sąd. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm. - wskazywanej dalej jako: "Ppsa"), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. Jednakże należy mieć na uwadze, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem zarzucana przez skarżącą bezczynność dotyczy nierozpoznania przez organ zażalenia na postanowienie wydane w toku postępowania administracyjnego. Przed badaniem merytorycznej zasadności skargi obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie jej wymogów formalnych. W związku z tym zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 52 § 1 i 2 Ppsa skargę (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, określanej dalej jako "Kpa"). Stosownie do art. 37 Kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 Kpa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika zatem, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Obowiązujące przepisy prawa w zakresie administracyjnego toku postępowania nie przewidują organu wyższego stopnia nad Samorządowym Kolegium Odwoławczym, wobec tego skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania tego organu winna zostać poprzedzona złożeniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy skarżąca uczyniła zadość temu obowiązkowi i przed wniesieniem skargi wezwała Samorządowe Kolegium Odwoławcze do usunięcia naruszenia prawa (pismo z 31 lipca 2013 r.) Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, iż w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona podniosła zarzut bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w rozpoznaniu zażalenia wniesionego na postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z [...] marca 2013 r. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy rzeczywiście organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd bierze pod uwagę, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi administracji nie można zarzucić bezczynności, polegającej na naruszaniu terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami. Zgodnie z art. 149 § 1 i 2 Ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ rozpoznał już zażalenie wniesione na postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z [...] marca 2013 r. Postanowieniem z [...] października 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło bowiem postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z [...] marca 2013 r. nr [...] i umorzyło postępowanie w sprawie zawieszenia. W takiej sytuacji, a wiec wobec wydania rozstrzygnięcia przed rozpoznaniem skargi na bezczynność, sąd umarza postępowanie w części obejmującej zobowiązanie organu do załatwienia sprawy (zd. 1 art. 149 § 1 Ppsa, zob. uchwała z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, publ. ONSAiWSA z 2009 r. nr 4, poz.63), natomiast nie jest zwolniony od wydania pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi, tj. orzeczenia o ewentualnym rażącym charakterze bezczynności lub przewlekłości oraz (ewentualnie) o wymierzeniu organowi grzywny (zob. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; wyrok z 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2390/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny czy w sprawie zaistniały zarzucane w skardze bezczynność i czy miały one charakter rażący. Oceniając to zagadnienie zaznaczyć na wstępie trzeba, że zgodnie art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ta ogólna zasada uszczegółowiona została w art. 35 § 1 Kpa, stosownie do treści którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (zażalenia), o czym stanowi art. 35 § 3 Kpa. Warto wszakże dodać, że ustawodawca przewidział jednocześnie, iż do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy również mieć na uwadze, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do skutecznego przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Stosownie do treści art. 61 § 3 Kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro zażalenie wpłynęło do organu II instancji 5 kwietnia 2013 r., to w tym dniu rozpoczął bieg termin załatwienia tej sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Wydanie postanowienia z [...] października 2013 r. nastąpiło zatem ze znacznym przekroczeniem terminów załatwienia sprawy. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie, o bezczynności organu administracji publicznej można mówić, gdy w prawnie ustalonym terminie, właściwy organ administracji nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji (postanowienia lub innego aktu) bądź też nie podjął działań wynikających z przepisów procesowych w celu usunięcia przeszkody w wydaniu decyzji (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/OI 22/09, LEX nr 512727). Wobec powyższego w ocenie Sądu SKO w [...] przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku dopuściło się bezczynności - rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie - która jednak ustała jeszcze przed wydaniem wyroku przez Sąd w niniejszej sprawie. Daje to podstawę do uznania, iż postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na bezczynność SKO stało się bezprzedmiotowe w zakresie orzekania o zobowiązaniu tego organu do rozpatrzenia zażalenia. Skoro bowiem organ wydał akt, co do którego pozostawał w bezczynności, to tym samym stan bezczynności ustał. W takiej sytuacji nie ma podstaw do oddalenia skargi, gdyż powodem oddalenia skargi może być tylko jej bezzasadność. Skoro zaś organ administracji pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi - a więc skarga była wówczas zasadną - lecz następnie przestał być bezczynny, to należy uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna - rozumiana tu jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zobowiązania organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności - a co za tym idzie, postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku już samo wniesienie skargi na milczenie organu wywołało pożądany skutek w postaci likwidacji jego bezczynności. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne (pkt 1 sentencji wyroku). W przedmiocie charakteru zaistniałej uprzednio bezczynności Sąd uznał, iż nie miała ona charakteru rażącej, gdyż nie pozostawiono zażalenia strony bez odpowiedzi, organ po wpłynięciu skargi podjął niezwłocznie działania mające na celu merytoryczne rozpoznanie zażalenia, a wydanie postanowienia z [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzedziło ustaleniem czy istnieje możliwość uchwalenia planu dla przedmiotowego terenu w okresie 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy (strona 3 postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2013 r.). W związku z powyższym, działając w oparciu o art. 149 § 1 Ppsa, Sąd orzekł (w pkt 2 sentencji wyroku), że bezczynność organu w rozpoznaniu zażalenia nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie odpowiednio stosowanych art. 200 i art. 205 § 2, w zw. z art. 201 § 1 Ppsa.