IV SAB/Wa 213/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marzenna Milewska-Karczewska Sędziowie: WSA Jarosław Łuczaj WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. O. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpoznania odwołania A. O. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...]; II. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; III. stwierdza, że bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej A. O. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze A. O., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła bezczynność Ministrowi Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2017 r. nr [...]. Skarżąca wnioskowała o zobowiązanie Organu II. instancji do wydania aktu w terminie 14 dni; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od Organu na rzecz Skarżącej kwotę minimalną 1000 zł lub wyższą oraz o zasądzenie od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Stan sprawy, poprzedzający wniesienie skargi, przedstawia się następująco. W dniu [...] listopada 2017 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło odwołanie A. O., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2017 r. nr [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji własnej z [...] maja 2012 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...]., gm. [...]., jako działki nr [...] o pow. 0,2043 ha, nr [...] o pow. 0,1503 ha i nr [...] o pow. 0,3708 ha, przejęte z mocy prawa przez Skarb Państwa od A. i T. O., na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej nr [...] na odcinku [...]. Przy piśmie z [...] listopada 2017 r. Wojewoda [...] przekazał odwołanie A. O. od decyzji własnej z [...] października 2017 r. nr [...] wraz z aktami sprawy do Ministra Inwestycji i Rozwoju, które wpłynęły do Kancelarii Ministerstwa w dniu [...] listopada 2017 r. W dniu [...] kwietnia 2018 r. do Kancelarii Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju wpłynęło ponaglenie na bezczynność Organu w sprawie rozpatrzenia odwołania A. O.. W dniu [...] maja 2018 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga A. O., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2017 r. nr [...], w której wskazano, że od wniesienia odwołania minęło blisko 6 miesięcy, w którym to okresie Organ nie robi nic mimo, że sprawa "jest zupełnie banalna i może zostać rozpoznana w postępowaniu odwoławczym nie dłużej jak w dwa dni". W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, wskazując, że po rozpatrzeniu odwołania A. O. w dniu [...] maja 2018 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] października 2017 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I. instancji. Minister podkreślił, że z uwagi na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy, rozliczną ilość akt oraz szczegółową analizę materiału dowodowego nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Minister wyjaśnił przy tym, że prowadzi w Wydziałach Odszkodowawczych ponad 2000 spraw, a referentów prowadzących sprawy jest 15. Organ wskazał również, że sprawy co do zasady są rozstrzygane według kolejności wpływu, jednakże braki kadrowe uniemożliwiają ich terminowe rozpoznanie. Minister podkreślił również, że po wniesieniu przez Skarżącą ponaglenia niezwłocznie podjął czynności zmierzające do zakończenia postępowania, co uczynił wydaniem decyzji z [...] maja 2018 r. W ocenie Ministra, brak jest zatem uzasadnienia do przyznania wnioskowanej przez Skarżącą sumy pieniężnej, gdyż sankcja ta jest dodatkowym środkiem prawnym o złożonym charakterze, spełniającym funkcję quasi odszkodowania, środka dyscyplinującego oraz środka represyjnego, zaś w niniejszej sprawie nie zachodzi obawa, że Organ nie będzie nadal respektował obowiązków wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ wydał już rozstrzygnięcie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie poczynionych rozważań wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W ramach tej kontroli Sądy orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów tylko wówczas, gdy te zobowiązane są do wydania: decyzji administracyjnych; postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty; postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Rozpoznanie niniejszej sprawy mieściło się zatem w kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ponadto w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. ustawodawca nie uzależnił możliwości rozpoznania przez Sąd sprawy w trybie uproszczonym od zgody pozostałych stron postępowania, czy też od zgody organu (por. a contrario art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Mając zatem na uwadze, że stan niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniony i jednoznaczny, Sąd nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Przeciwnie ustalił, że zachodzi możliwość rozpoznania jej w trybie uproszczonym, zwłaszcza że art. 119 pkt 4 p.p.s.a. nie zawiera żadnych warunków wstępnych skierowania tego typu sprawy do postępowania uproszczonego. Z tego względu na podstawie art. 120 p.p.s.a. sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Przystępując do meritum skargi, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że pojęcie bezczynności winno być w ten sam sposób formułowane, interpretowane i rozumiane w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak i w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). W tym kontekście należy nadmienić, że ustawą nowelizującą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r, poz. 935), wprowadzono do Kodeksu postępowania administracyjnego m.in. definicje legalną bezczynności. Dotychczas, z uwagi na brak zdefiniowania tego pojęcia, zarówno przedstawiciele doktryny, jak i judykatury, prezentowali własne definicje. W świetle zaś art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynności można obecnie przypisać charakter formalny (sprawa nie została załatwiona w terminach ustawowych z uwzględnieniem art. 36 k.p.a.). Należy zatem podkreślić, że bezczynność następuje, gdy w ustawowym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym wskazać, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany. Uwzględniając bowiem skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a p.p.s.a.). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przy czym podkreślić należy, że przesłanki ustanowione dyspozycją art. 149 § 1 p.p.s.a. nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym, co prowadzi do konkluzji, że brak zobowiązania organu do wydania aktu nie wyklucza orzekania w przedmiocie bezczynności oraz oceny jej charakteru. Orzeczenie w zakresie bezczynności postępowania ma bowiem charakter deklaratoryjny, potwierdzający fakt dopuszczenia się przez organ bezczynności w rozpatrywaniu sprawy. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że z analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że odwołanie A. O. wraz z aktami sprawy wpłynęły do Kancelarii Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju w dniu [...] listopada 2017 r. Następnie, w okresie od [...] listopada 2018 r. do [...] maja 2018 r. Minister nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Nie zostały bowiem one w żaden sposób udokumentowane w aktach administracyjnych. Ponadto Minister nie wystosował do Skarżącej ani razu zawiadomienia, w trybie art. 36 k.p.a., informującego o przyczynach zwłoki i terminie załatwienia sprawy, mimo że w myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zestawienie zaś daty wpływy odwołania oraz jego rozpoznania jasno wskazuje, że Minister nie dotrzymał terminu ustawowego, czego sam nie kwestionuje. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie Ministra pozostawało zatem w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasadą prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). W związku z powyższym zarzut bezczynności Ministra przy rozpoznawaniu odwołania A. O. należało uznać za uzasadniony. Przystępując zaś do oceny, czy bezczynność Ministra miała charakter rażący, wskazać należy, że za rażące naruszeniem prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy, ponieważ przekroczenie to musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ocena całokształtu okoliczności związanych z przebiegiem rozpatrywanego postępowania nie pozwalała na uznanie, że zaistniałe zaniechanie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął bowiem pod uwagę wskazany przez Ministra tryb rozpoznawania spraw zgodnie z kolejnością wpływu oraz okoliczność niewystarczającej ilości kadr do załatwienia ich w terminach ustawowych oraz fakt, że sprawa została już stosownym rozstrzygnięciem rozpoznana. Jakkolwiek okoliczności te są nieistotne z punktu widzenia praw Skarżącej, która domagała się terminowego rozpatrzenia jej odwołania, to jednak nie mogły być one przez Sąd całkowicie zignorowane. W tym stanie rzeczy, zważywszy, że Minister Inwestycji i Rozwoju w dniu [...] maja 2018 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] października 2017 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I. instancji, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Organu do rozpatrzenia odwołania A. O. (pkt I. sentencji). Natomiast wobec ponad sześciomiesięcznego opóźnienia w rozpoznaniu sprawy, Sąd stwierdził, że wystąpiła bezczynność Organu, zwłaszcza z uwagi na brak zastosowania art. 36 k.p.a. (pkt II. sentencji). Jednocześnie Sąd rozstrzygnął, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III. sentencji). W zakresie wniosku o przyznanie na rzecz Skarżącej kwoty minimalnej 1000 zł lub wyższej, mając na uwadze, że bezczynność Ministra nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, odstępując od zasądzenia sumy pieniężnej i wymierzenia grzywny (pkt IV. sentencji). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 161 § 1 w zw. z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I.-IV. sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w pkt V. sentencji.