IV SAB/Wa 214/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi B. W. na bezczynność Starosty Powiatu W. w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego - oddala skargę - Wnioskiem z dnia 8 grudnia 2001 r. B. W. i A. W. wystąpili do Starosty Powiatu W. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie rurociągu o przekroju Ø 600 mm z uzbrojeniem w miejsce rowu otwartego na działce nr ew. [...] we wsi B. gmina B.. Uzbrojenie rurociągu stanowić ma przyczółek żelbetowy dokowy (wylot sztuka 1), studnie rewizyjne (sztuk 2), przyczółek żelbetowy- ściana czołowa (wlot sztuka 1). Jako podstawę prawną wniosku wskazano art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 36 ust 1 ustawy Prawo wodne z dnia 18.07.2001 r. Do wniosku załączono projekt wykonawczy zamiany odcinka rowu [...] na rurociąg na działce nr [...]. Projekt opracował mgr inż. S. D., posiadający uprawnienia budowlane w specjalności melioracje wodne do kierowania robotami budowlanymi. Pismem z dnia 17 grudnia 2008 r. organ poinformował wnioskujących, że przedłożone materiały nie spełniają wymagań określonych w art. 131 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Projekt wykonawczy zamiany odcinka rowu na rurociąg nie spełnia wymagań operatu wodnoprawnego. W części tekstowej dokumentacji powinien zostać określony zasięg oddziaływania planowanego do wykonania urządzenia wodnego oraz stan prawny nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania, wraz z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli. Zasięg oddziaływania powinien zostać ponadto oznaczony w części graficznej dokumentacji na mapie sytuacyjno - wysokościowej. Nadto organ wskazał, że brak jest załącznika zawierającego opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzonego w języku nietechnicznym i że wniosek dotyczy zamiany rowu na rurociąg, natomiast z części graficznej projektu wykonawczego wynika, że dodatkowo zmieniona zostanie trasa rowu. Wobec tej rozbieżności konieczne jest zdaniem organu jednoznaczne określenie zakresu przebudowy rowu i jeżeli przebudowa ma także dotyczyć zmiany trasy rowu, to należy uzupełnić wniosek i część tekstową projektu wykonawczego a jeżeli zmiany trasy nie dotyczy, to należy przedłożyć odpowiedni załącznik graficzny. Żądanie uzupełnienia braków zostało oparte o przepis art. 64 § 2 kpa i zawierało pouczenie, że nieuzupełnienie braków w zakreślonym przez organ terminie spowoduje, że wniosek pozostanie bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na wezwanie organu, wnioskujący pismem z dnia 6 stycznia 2009 r. wyjaśnili, że wymóg ustawowy opisu zamierzonej działalności w języku nietechnicznym dotyczyć może zakładów produkcyjnych i usługowych a nie omawianego projektu. Również żądanie wyszczególnienia stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, nie dotyczy tego opracowania. Nie ma tu bowiem korzystania z wody, nie ma budowli piętrzącej i zasięgu oddziaływania piętrzenia. Jest to zamierzenie realizowane kosztem i staraniem właścicieli działki nr [...] w ramach "zwykłego korzystania z wody". Według wnioskujących projektowana trasa rurociągu przebiega trasą rowu, z tym jednak, że od projektowanej studni rewizyjnej [...] do granicy z działką nr [...] średnie głębokości rowu wahają się od 3 do 7 cm, co ich zdaniem oznacza, że na tym odcinku rowu nie ma. Przedstawiony projekt wykonawczy wnioskujący określili jako odpowiadający wymaganiom operatu wodnoprawnego a podniesione przez organ zastrzeżenia jako nieuzasadnione prawnie. W kolejnym piśmie z dnia 19 stycznia 2009 r. skierowanym do wnioskujących organ podtrzymał swoje stanowisko co do braków formalnych wniosku i projektu wykonawczego dodając, że braki uniemożliwiają prawidłowe ustalenie stron postępowania administracyjnego a tym samym wszczęcie postępowania. Odnosząc się do wyjaśnień dotyczących trasy rurociągu wskazał, że według ustaleń poczynionych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej linią przerywaną na mapach oznacza się granice poszczególnych rodzajów użytków np. wody, pastwiska, lasy. To ustalenie, w ocenie organu, wskazywać ma na wadliwe oznaczenie w części graficznej projektu wykonawczego trasy rowu. Jednocześnie wobec nieuzupełnienia braków formalnych w zakreślonym terminie, organ poinformował o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Pisma wnioskujących z dnia 11.02.2009 r. oraz ich pełnomocnika - autora projektu wykonawczego S. D. z dnia [...].03.2009 r. zatytułowane "skarga" skierowane do Starosty Powiatu W., zostały uznane za zażalenie na bezczynność Starosty w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie rurociągu w miejsce otwartego rowu na działce nr ew. [...] we wsi B. gmina B.. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nie uwzględnił zażalenia. Uznał, że organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż wnioskujący o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie uzupełnili braków formalnych, czego żądał organ, a jedynie podjęli w swoich pismach polemikę co do zasadności tych żądań. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B. W.. W skardze zarzuciła, że organ bezzasadnie pozostawił bez rozpoznania wniosek o wydanie pozwolenia wodonoprawnego na zastąpienie rowu otwartego rurociągiem, gdyż sprecyzowane zastrzeżenia do wniosku i projektu wykonawczego są wynikiem nienależytego wykonywania zadań przez organy, które nie uwzględniają obowiązującego prawa. Według skarżącej zarzuty organu w odniesieniu do projektu wykonawczego nie mają oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Wymóg, przewidziany w art. 131 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne, dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego opisu prowadzenia zamierzonej działalności sporządzonego w języku nietechnicznym, nie dotyczy projektowanego zamierzenia, gdyż nie jest to zamierzenie dotyczące działalności produkcyjnej lub usługowej. Obszar odwadniany nie wykracza poza granice działki wnioskujących, inwestycja nie zakłóci równowagi środowiska i nie będzie miała żadnego wpływu na stosunki sąsiedzkie. Nie zachodzi tu potrzeba sporządzenia opisu zadania inwestycyjnego w języku nietechnicznym, gdyż projekt wykonawczy zawiera opis zadania sporządzony w języku powszechnie zrozumiałym a organ nie wskazał podstawy prawnej, z której by wynikało, że należy sporządzić dwa opisy tego zadania. Według skarżącej wnioskujący są jedyną stroną postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Właściciel działki nr ew. [...] Agencja Nieruchomości Rolnych stroną być nie musi. Agencja wyraziła zgodę na wejście wykonawcy robót na tę działkę w celu zrealizowania przyczółka rurociągu na granicy działek [...] i [...] oraz wykonania nasypu ze skarpą na działce nr [...] wzdłuż granicy w pasie o szerokości do 5 m. Żądania organu, jak twierdzi skarżąca, są wynikiem wadliwie odczytanej dokumentacji graficznej projektu. Nie ma w projekcie zmiany trasy rowu, bo nie ma rowu - jest lokalne obniżenie terenu (rozlewisko) a pas gruntu zajęty przez wodę zaznaczony jest linią przerywaną. Trasa rurociągu będzie przebiegać środkiem poszerzonego rozlewiska. Właściciel gruntu określi sam trasę nowych i trasę przebudowanych rowów. Pozwolenie wodnoprawne zdaniem skarżącej nie blokuje zmiany trasy rowu. Projekt wykonawczy spełnia wymogi operatu wodnoprawnego. Wadliwa interpretacja prawa, nierespektowanie przez organ komentarza do ustawy Prawo wodne Jana Szachułowicza a także opinii rzeczoznawców SITWM z dnia 12.05.2009 r., wybiórcze czytanie projektu przez organ, zdaniem skarżącej spowodowały zgłoszenie zastrzeżeń a w konsekwencji brak rozstrzygnięcia wniosku w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego mimo, że od dnia zgłoszenia wniosku upłynęły dwa lata. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 19 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zakwestionowane rozstrzygnięcie organu o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania zostało oparte o przepis art. 64 § 2 kpa. Według tego przepisu, jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nieusunięte braki co do wymagań formalnych powodują bezskuteczność podania a to oznacza, że nie jest ono zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania (patrz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod redakcją B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008 r.). W razie pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania, strona może podjąć obronę przed bezczynnością składając zażalenie do organu wyższego szczebla a następnie, w razie nieuwzględnienia zażalenia, skargę do sądu. W przedmiotowej sprawie tryb zażaleniowy określony w art. 37 § 1 kpa został wyczerpany. Organ wyższego stopnia nie uwzględnił zażalenia uznając, że Starosta nie pozostaje w bezczynności. Przedmiotem oceny Sądu pozostaje kwestia, czy wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i załączony do niego projekt wykonawczy spełniają wymagania wynikające z przepisów prawa wodnego a co za tym idzie, czy żądanie przez organ usunięcia braków formalnych skonkretyzowanych w piśmie skierowanym do wnioskujących było prawnie uzasadnione. Zgodnie z art. 131 ust. 2 ustawy Prawo wodne do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dołącza się: - operat wodnoprawny, - decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów jest ona wymagana; jeżeli decyzja ta nie jest wymagana - wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został sporządzony, - opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym. Pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych może być wydane na podstawie projektu tych urządzeń, jeżeli projekt ten odpowiada wymaganiom operatu, o którym mowa w art. 132 (art. 131 ust. 4 cyt. ustawy). Jak wynika z akt sprawy, do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dołączono projekt wykonawczy zamiany odcinka rowu [...] na rurociąg na działce nr [...] położonej w miejscowości B. gmina B.. Istniejący rów otwarty według projektu zapewnia odbiór nadmiaru wód powierzchniowych i odprowadza je do przepustu pod drogą publiczną B. – B.. Odcinek rowu przebiegającego przez środek działki nr [...] położonej w lokalnym obniżeniu, odprowadza wodę z tej działki i działek sąsiednich m.in. z działki nr [...]. Informacje powyższe, dotyczące funkcji istniejącego rowu wskazują, że działka nr [...] i działki sąsiednie położone są w zlewni rowu. Oznacza to, że nieruchomości te znajdują się w zasięgu oddziaływania projektowanego zamierzenia na działce nr [...], które to zamierzenie ma przejąć dotychczasową funkcję rowu. Według art. 132 ust. 2 cytowanej ustawy operat wodnoprawny, który stanowi załącznik konieczny do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawego, zawiera w części opisowej wyszczególnienie m.in. nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Część graficzna operatu zawiera naniesione na mapę sytuacyjno- wysokościową terenu oznaczenia tych nieruchomości. Projekt wykonawczy planowanego zamierzenia może tylko wtedy skutecznie zastąpić operat, to jest na jego podstawie może być wydane pozwolenie wodnoprawne, jeżeli projekt odpowiada wymaganiom operatu, o którym mowa w art. 132 (art. 131 ust. 4 cyt. ustawy). Organ po wstępnej kontroli wniosku i jego załączników uznał, że projekt wykonawczy planowanego zamierzenia nie odpowiada wymaganiom operatu i wskazał na jego braki w części tekstowej i graficznej. Stanowisko organu, w ocenie Sądu, jest w pełni uzasadnione. Załącznik graficzny oznaczony jako rysunek nr 2, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie zawiera oznaczenia nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania planowanego zamierzenia. Nie zawiera nawet oznaczenia granic działki nr [...] tj. terenu planowanego zamierzenia. Rysunek nie posiada opisu oznaczeń (legendy) i można jedynie przypuszczać, że czerwona linia pionowa oznacza trasę projektowanego rurociągu. Twierdzenie zawarte w skardze, że projektowane urządzenie wodne zamyka się w obszarze działki nr [...] nie oznacza, że pozostaje bez wpływu na sąsiednie nieruchomości i że nieruchomości położone w zlewni rowu nie są usytuowane w zasięgu jego oddziaływania. Agencja Nieruchomości Rolnych w piśmie z dnia 01.12.2008 r. stanowiącym odpowiedź w przedmiocie zgody na wejście na jej grunt, tj. działkę nr [...] podczas prac budowlanych przy wykonywaniu rurociągu, wyraziła zgodę na lokalizację inwestycji, jednak pod warunkiem umożliwienia spływu wód z działki nr [...] poprzez projektowany rurociąg do rowu znajdującego się po drugiej stronie drogi powiatowej. Postawiony przez Agencje warunek wskazuje jednoznacznie, że co najmniej działka nr [...] pozostaje w zasięgu oddziaływania planowanego zamierzenia. Projektant w piśmie do Agencji z dnia 19.11.2008 r. zapewniał, że budowa rurociągu w miejsce rowu otwartego umożliwi odprowadzanie nadmiaru wody rowem i rurociągiem ze zlewni obejmującej m.in. działki na [...] i [...]. Istniejący rów według części opisowej projektu ma ok. 1 km długości i przebiega także przez działkę nr [...], choć z części graficznej projektu (rysunek nr 2) to nie wynika. Wynika natomiast z wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Część opisowa projektu wbrew powyższym faktom zawiera błędne twierdzenia, że nieruchomości sąsiednie nie pozostają w zasięgu oddziaływania planowanego zamierzenia. Jeśli natomiast chodzi o trasę przebiegu rurociągu, to według wniosku ma być usytuowany w miejscu otwartego rowu. Część graficzna projektu (rysunek nr 3) tego nie potwierdza. Wynika z niego, że na odcinku którego długość w części opisowej nie została określona, rurociąg przebiega inną trasą niż rów. Zarzut skarżącej, że projekt został błędnie odczytany bo na tym odcinku nie ma rowu, nie może być skuteczny, skoro projektant sam twierdzi, że linią przerywaną oznaczył trasę istniejącego rowu i takie oznaczenie na rysunku istnieje. Ponadto, jak już wcześniej wskazano, rów został oznaczony na wyrysie z miejscowego planu oraz na szkicu sytuacyjnym zlewni rowu (rysunek 1). Oba te dokumenty graficzne nie potwierdzają stanowiska strony skarżącej, że na odcinku styku z działką nr [...] rowu nie ma. Słusznie zatem organ uznał, że jeżeli projektuje się zmianę trasy rurociągu, to należy uzupełnić wniosek i część tekstową projektu a jeżeli nie, to należy przedłożyć odpowiedni załącznik graficzny. Wątpliwości budzi natomiast stanowisko organu co do konieczności uzupełnienia wniosku o dołączenie opisu planowanego zamierzenia w formie odrębnego załącznika. Opis taki jest konieczny w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne pozostaje w związku z prowadzeniem zamierzonej działalności. W orzecznictwie przyjmuje się, że opis taki powinien wyjaśniać charakter działalności (produkcyjny, usługowy), stosowane technologie, wpływ działalności na środowisko. W niniejszej sprawie projektowany rurociąg ma przejąć funkcję rowu i odprowadzać do przepustu nadmiar wód opadowych. Opis tego zamierzenia zawarty jest w projekcie wykonawczym. Nie jest to opis całkiem przejrzysty, gdyż zawiera również elementy innego projektu, dotyczącego podwyższenia działki nr [...] i wykonania nasypu skarpy na działce nr [...] wzdłuż granicy z działką nr [...], pozostającego w związku z planowanym rurociągiem. Żądanie sporządzenia ponownego opisu planowanego zamierzenia należy jednak ocenić jako nieuzasadnione. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez organ opinii rzeczoznawców [...] należy wskazać, że opinia została złożona w organie 12.05.2009 r., podczas gdy organ pozostawił wniosek bez rozpoznania pismem z dnia 19.01.2009 r. Ponadto opinia nie wiąże organu i w toku postępowania administracyjnego podlega jego ocenie jak każdy inny dowód. Mając na względzie wszystkie wyżej wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ nie pozostaje w bezczynności. Wniosek dotknięty wadami formalnymi nie mógł wszcząć postępowania administracyjnego. Strona skarżąca nie uzupełniła wskazanych braków a jedynie podjęła polemikę z organem. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02.153.1270 ze zm.), skargę oddalił.