IV SAB/Wa 219/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. C. na przewlekłość Wójta Gminy M. w przedmiocie postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie 1. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy M.; 2. stwierdzona przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy M. na rzecz skarżącego J. C. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. W dniu [...] października 2014 r. J. C. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy M. w sprawie zmiany stanu wody na gruncie - działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości T. ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zażądał: 1) zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 3) orzeczenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeżeli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi; 4) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 5) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zostało podniesione, że wniosek w sprawie zmiany stanu wody na gruncie w miejscowości T. na działkach nr [...] i [...] ze szkodą dla gruntów sąsiednich zgłoszono [...] października 2012 r. Zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. złożono do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w dniu [...] lipca 2014 r., które postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. uwzględniło zażalenie i wyznaczyło miesięczny termin na załatwienie sprawy przez organ. Tymczasem Wójt dotychczas nie wydał stosownego aktu, czyli nie rozpoznał wniosku. Oznacza to, że naruszył art. 8 i art. 12 § 1 K.p.a. Wójt Gminy M. - w odpowiedzi na skargę - podał, że skarżący wraz z innymi osobami w dniu [...] października 2012 r. zgłosili ustny wniosek do protokołu o wszczęcie postępowania dotyczącego naruszenia stanu wody na gruncie na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości T. ze szkodą dla gruntów stanowiących własność wnioskodawców. W toku rozpoznawania sprawy do dnia wniesienia skargi zostały wydane dwie decyzje przez Wójta odmawiające przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie ww działek. Od przedmiotowych decyzji skarżący wniósł odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Decyzją z [...] marca 2013 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbadania istnienia naturalnego cieku wodnego, który został wskazany przez skarżącego w odwołaniu. Jak również decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na konieczność uzupełnienia przyjętej przez organ opinii, opartej jedynie na obserwacji terenu, sporządzonej przez biegłego R. P. W dniu [...] lipca 2014 r. za pośrednictwem Urzędu wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie J. C. na niezałatwienie sprawy w terminie oraz niezgodne z prawem przedłużanie postępowania administracyjnego. W związku z powyższym akta sprawy wraz wniesionym zażaleniem zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. przy piśmie z [...] lipca 2014r. Kolegium postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. uznało wniesione zażalenie i wyznaczyło Wójtowi Gminy M. dodatkowy miesięczny termin na załatwienie przedmiotowej sprawy. W związku z powyższym na dzień [...] września 2014 r. wyznaczono termin oględzin działek objętych niniejszym postępowaniem przy udziale nowo powołanego biegłego M. G. - specjalisty ds. hydrogeologii i ochrony środowiska. W związku koniecznością sporządzenia rzetelnej opinii dotyczącej ustalenia czy doszło do zakłócenia stosunków wodnych na działkach [...] i [...] położonych w miejscowości T. ze szkodą dla gruntów, tj. działek [...],[...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości O. zawiadomieniem z [...] września 2014 r. strony postępowania zostały poinformowane na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. o przesunięciu terminu załatwienia przedmiotowego postępowania do dnia [...] października 2014 r. W dniu [...] października 2014 r. została wydana decyzja, w której odmówiono przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie na działkach [...] i [...] położonych w miejscowości T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie, której przedmiotem było przywrócenie stanu wody na gruncie opisanym w stanie sprawy zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze należy stwierdzić, że skarżący - stosownie do art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.] przed wniesieniem skargi do Sądu wywiązał się z obowiązku wniesienia zażalenia - w trybie art. 37 § 1 K.p.a. - do organu wyższego stopnia nad organem pierwszej instancji, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Po drugie, stosownie do oznaczenia pisma - skargi - z [...] października 2014 r. i opisanego stanu sprawy, przedmiotem rozważań Sądu była skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wójta Gminy M. w sprawie zainicjowanej wnioskiem m. in. skarżącej o przywrócenie stanu wody na gruncie. Skarga ta, oprócz wniosku o zobowiązanie organu i wyznaczenie organowi terminu na załatwienie sprawy, zawierała żądania dotyczące: wskazania, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym lub, że naruszenie to nie było rażące, wymierzenie organowi grzywny i zobowiązanie organu do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy. Przechodząc do oceny przewlekłości postępowania administracyjnego będącego przedmiotem skargi, najpierw należy podkreślić, że organy administracji publicznej zgodnie z zasadami ogólnymi - unormowanymi w art. 12 i art. 7 K.p.a. - powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zatem sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie; a nadto organy winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej ma na celu przeciwdziałanie przewlekłości postępowań administracyjnych, a w konsekwencji zagwarantowanie skuteczniejszej realizacji prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Ustawodawca obok skargi na bezczynność organu, wyodrębnił jako odrębną, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy. Oznacza, to, że przewlekłość postępowania jest innym typem naruszenia zasady szybkości postępowania niż niezałatwienie sprawy w terminie. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, wyrok NSA z 27.08.2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, publ. cbois.nsa.gov.pl). Na czasokres trwania całego postępowania złożyły się kontrolowane przez Sąd czynności organu pierwszej instancji (Wójta Gminy M.) oraz pozostające poza kontrolą działania organu odwoławczego (Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.) i skarżącego, w tym rozpoznawanie zażalenia skarżącego złożonego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. do organu wyższej instancji oraz wniesienie do Sądu skargi. W trakcie postępowania organ zadośćuczynił obowiązkowi z art. 37 § 1 K.p.a., mianowicie informował strony o przedłużaniu terminu do załatwienia sprawy. Kontrolując działanie Wójta Gminy M. począwszy od wszczęcia postępowania, tj. od dnia [...] października 2012 r. do wydania decyzji, tj. do dnia [...] października 2014 r., uznano że w pewnych okresach składających się na całokształt postępowania, Wójt działał przewlekle. Innymi słowy kolejne czynności postępowania podejmował opieszale, mało sprawnie, nieefektywnie, bo w dużych odstępach czasu, co w konsekwencji nie przybliżało organu do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z przepisami. W ocenie Sądu przewlekle było prowadzone postępowanie przez organ pierwszej instancji na dwóch etapach rozpoznawania sprawy. Za każdym razem był to etap postępowania, który następował po wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzji, tj. najpierw decyzji [...] marca 2013 r., a następnie decyzji z [...] kwietnia 2014 r. Otóż po wydaniu przez organ odwoławczy - na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - decyzji z [...] marca 2013 r., doręczonej Wójtowi [...] kwietnia 2015 r., organ ten przystąpił do ponownego rozpoznawania sprawy dopiero [...] maja 2013 r. Wtedy to poinformował strony postępowania o przesunięciu terminu załatwienia sprawy do 2 miesięcy i, że w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, dlatego zostanie powołany biegły. I tak na mocy postanowienia z [...] lipca 2013 r., czyli już po upływie terminu, o który przesunięto załatwienie sprawy, organ zwrócił się do biegłego o wykonanie opinii, a pismem z [...] lipca 2013 r. zawiadomił, że w dniu [...] sierpnia 2013 r. odbędą się oględziny. Opinię sporządzono w sierpniu 2013 r., a jej dopuszczenie jako dowodu w sprawie nastąpiło postanowieniem z [...] października 2013 r., zatem po dwóch miesiącach od jej sporządzenia. Zaś pismem z [...] stycznia 2014 r. pouczono strony o prawie wynikającym z art. 10 § 1 K.p.a. W istocie od [...] maja 2013 r. do [...] stycznia 2014 r., czyli przez prawie osiem miesięcy postępowania Wójt zdołał jedynie przeprowadzić dowód z opinii biegłego i oględziny oraz pouczyć strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i wypowiedzenia w jego przedmiocie. Z kolei po wydaniu w dniu [...] kwietnia 2014 r., kolejnej decyzji kasacyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., Wójt nie podejmuje żadnej czynności do [...] września 2014 r.t kiedy to mając na uwadze wskazania Kolegium, postanawia zwrócić się do następnego biegłego o opinię (uzupełniającą). Z tym, że ten okres opieszałości organu różni się od wcześniej opisanego tym, że w międzyczasie skarżący w dniu [...] lipca 2014 r. złożył - w trybie art. 37 K.p.a. - zażalenie do organu wyższego stopnia (Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.), który postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. zażalenie uznał za zasadne i wyznaczył Wójtowi dodatkowy miesięczny termin na załatwienie przedmiotowej sprawy. Wszystko to dowodzi, że sposób prowadzenia przez Wójta Gminy M. postępowania wszczętego na wniosek m. in. skarżącego, czyli podejmowanie poszczególnych czynności niesprawnie, opieszale, w zbyt dużych odstępach czasowych, wypełnia - rozumiane w powyższy sposób - pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania. Niemniej pomimo wytkniętej opieszałości nie można zarzucić organowi, że prowadził czynności pozorowane, zbędne dla prawidłowego i ostatecznego zakończenia sprawy. W przedstawionym stanie sprawy Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa i nie wymierzył organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Z kolei nie rozważał w ogóle możliwości uwzględnienia 2 z wniosków skargi, albowiem z art. 149 P.p.s.a. nie wynika uprawnienie do orzekania we wnioskowanym zakresie. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 149 i art. 200 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.