IV SAB/Wa 244/19

Dnia 15 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2019 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B, A. B. i W. B. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydania decyzji I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej wnioskiem A. B., W. B. i A. B. z [...] sierpnia 2018 roku o wszczęcie postępowania administracyjnego w związku ze zmianą stanu wody na gruncie, w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Wójta Gminy [...] solidarnie na rzecz skarżących A. B., A. B. i W. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] lutego 2019 r. A. B., A. B. i W. B. (dalej "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej "Wójt", "organ") w rozpatrzeniu wniosku z [...] sierpnia 2018 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w związku ze zmianą stanu wody na gruncie. Skarżący wnieśli o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej ich wnioskiem w terminie 14 dni, licząc od daty doręczenia akt organowi, przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., podjęcie stosownych czynności w stosunku do organu I instancji w celu zapobiegania bezczynności postępowania na przyszłość oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 35 § 1 K.p.a. oraz art. 35 § 3 K.p.a. i art. 8 K.p.a., art. 12 § 1 K.p.a. Podnieśli, że przez okres siedmiu miesięcy organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie wskazując, że koniecznym jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. W ocenie skarżących siedmiomiesięczny okres prowadzenia postępowania był wystarczający do sporządzenia opinii. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że nie dopuścił się bezczynności w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżących, albowiem czas prowadzenia postępowania, jak też termin załatwienia sprawy zdeterminowany był i jest koniecznością dokonywania czynności niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w tym do zebrania materiału dowodowego, przy jednoczesnym zachowaniu obwiązujących procedur. Stan sprawy wynikający z akt administracyjnych przedstawia się następująco: Pismem z [...] sierpnia 2018 r., wniesionym do Wójta Gminy [...] [...] sierpnia 2018 r., skarżący wnieśli o wszczęcie postępowania administracyjnego w związku ze zmianą stanu wody na gruncie, to jest odpływu znajdującego się na gruncie sąsiada wody opadowej i roztopowej (kierunku odpływu ze źródeł), odprowadzania wód (ścieków) ze szkodą dla gruntu wnioskodawców nr ew. [...] w [...] gmina [...] przez właścicieli sąsiednich działek położonych w [...] gmina N. nr ew. [...] i [...]. W dniu [...] sierpnia 2018 r. Wójt Gminy [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ wystąpił do stron o złożenie wyjaśnień w nieprzekraczalnym terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy strony w związku z wnioskiem z [...] sierpnia 2018 r. wnoszą również o wszczęcie postępowania wobec właściciela działki sąsiedniej nr ew. [...] stanowiącej drogę wojewódzką nr [...]. W tym samym dniu organ wystąpił z wnioskiem o wydanie wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego dla działek [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...]. W dniu [...] sierpnia 2018 r. organ sporządził notatkę służbową w sprawie zmiany kierunku spływu wód opadowych i roztopowych ze szkodą dla gruntów stanowiących działkę nr ew. [...] w [...] z właścicielem działki nr ew. [...] w [...]. Na podstawie złożonych wyjaśnień przez właściciela działki nr [...] organ ustalił, że działa nr ew. [...], jak również działki sąsiednie były już wcześniej stale podmokłe, co znacznie uniemożliwiało koszenie łąk. Stan taki utrzymywał się od wielu lat. Odwodnienie terenu wszystkich działek urządzone było w kierunku rowu melioracyjnego znajdującego się pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] stanowiącą drogę wojewódzką nr [...]. Zdaniem właściciela działki nr [...] gdyby ten rów oraz pozostałe rowy w tej okolicy były właściwie utrzymywane i konserwowane, mogłoby to pomóc w odpływie wód z tych nieruchomości, a tym samym nie byłyby one stale podmokłe, jak to ma miejsce od wielu lat. W dniu [...] września 2018 r. organ wystąpił z zapytaniem ofertowym dotyczącym wykonania opinii w sprawie ustalenia czy w sprawie występują przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Pismem z [...] września 2018 r. organ zawiadomił strony postępowania o wyznaczeniu terminu dowodu z oględzin na terenie nieruchomości objętych postępowaniem. W dniu [...] października 2018 r. przeprowadzony został dowód z oględzin. W dniu [...] października 2018 r. wpłynęła oferta wykonawcy dotycząca sporządzenia opinii w sprawie ustalenia przesłanek pozwalających na zastosowanie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. W dniu [...] listopada 2018 r. wykonawca potwierdził warunki wykonania opinii zgodnie z wcześniej złożoną ofertą. Pismem z [...] grudnia 2018 r. Wójt zawiadomił strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia [...] kwietnia 2019 r. W zawiadomieniu poinformowano strony postępowania, że z uwagi na panujące warunki atmosferyczne, nie jest możliwe przeprowadzenie pomiarów i analiz niezbędnych do wykonania opinii, informując jednocześnie, że Wójt ponownie wystąpi z zapytaniem ofertowym na wykonanie opinii (w terminie sprzyjających warunków atmosferycznych). Pismem z [...] grudnia 2018 r. Wójt wystąpił do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] Rejon Drogowy [...] z prośbą o przesłanie informacji dotyczących rowu położonego wzdłuż ul. [...] ([...]) na odcinku od kilometra 66 i hektometra 0 do kilometra 66 i hektometra 6 oraz o udzielenie informacji w zakresie stanu funkcjonowania odwodnienia drogi [...] przy wykorzystaniu wcześniej wskazanego rowu, spływu wód opadowych do tego rowu oraz udostępnienia posiadanej dokumentacji technicznej tego rowu. Wójt Gminy [...] w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalił, na podstawie "Zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - część II", uchwalonych uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...]), że działki ew. nr [...], [...], [...] i [...] położone w [...] gm. [...], stanowią teren użytków zielonych bez prawa zabudowy o symbolu w planie RZ. W dniu [...] stycznia 2019 r. do Wójta Gminy [...] wpłynęło ponaglenie skarżących z [...] grudnia 2018 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] uznało, że Wójt Gminy [...] nie dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżących z [...] sierpnia 2018 r. W dniu [...] stycznia 2019 r. do organu wpłynęło pismo [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z [...] stycznia 2019 r. informujące o wydłużeniu terminu przedstawienia informacji dotyczących rowu położonego wzdłuż ulicy [...] do [...] lutego 2019 r. w związku ze skomplikowanym charakterem sprawy oraz koniecznością dokonania dodatkowych uzgodnień w sprawie. W dniu [...] lutego 2019 r. wpłynęło do organu pismo [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z [...] lutego 2019 r., w którym poinformowano, że zarządca drogi nie zmieniał kierunku i natężenia odpływu wód opadowych lub roztopowych zgodnie z art. 234 ust 1 ustawy Prawo wodne. W piśmie wskazano, że woda spływająca do rowu wzdłuż ulicy [...] nie ma odpływu, natomiast rów melioracyjny od strony wschodniej prowadzący wody do rzeki [...], do którego spływają wody opadowe jest własnością osób prywatnych. W dniu [...] lutego 2019 r., po zebraniu informacji, Wójt Gminy [...] wystąpił z zapytaniem ofertowym na wykonanie opinii przez osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę w zakresie gospodarki wodnej, melioracji wodnych i przeprowadzania odpowiednich analiz, badań, pomiarów i obliczeń w sprawie ustalenia przesłanek pozwalających na zastosowanie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Żaden podmiot nie złożył oferty w odpowiedzi na zapytanie cenowe, wobec czego [...] marca 2019 r. Wójt Gminy [...] ponownie wystąpił z zapytaniem ofertowy na wykonanie opinii w sprawie ustalenia przesłanek pozwalających na zastosowanie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. W dniu [...] marca 2019 r. wpłynęła oferta na wykonanie opinii w sprawie. W dniu [...] marca 2019 r. wpłynęła kolejna oferta na wykonanie opinii w sprawie. Wójt Gminy [...] zleci sporządzenie opinii wymagającej wiadomości specjalistycznych po wyborze jednej z ofert. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych. W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skargę należało uwzględnić, gdyż prowadzone przez Wójta Gminy [...] postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem skarżących z [...] sierpnia 2018r. w związku ze zmiana stanu wody na gruncie dotknięte było bezczynnością. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 1a P.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499, dostępny także na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., czy też nie. Podkreślenia wymaga, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm. – dalej K.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.), zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Według art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie skarżący wystąpili do Wójta o wszczęcie postępowania administracyjnego w związku ze zmianą stanu wody na gruncie w związku z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych ze szkodą dla gruntu skarżących pismem z [...] sierpnia 2018 r. Do dnia wyrokowania w sprawie przez Sąd (a zatem na przestrzeni ponad 9 miesięcy) przedmiotowy wniosek nie został rozpatrzony przez organ stosowną decyzją administracyjną, ewentualnie innym aktem procesowym, co do zasady znoszącym bezczynność organu administracji. Organowi można zarzucić bierność, albowiem nie podjął on efektywnych działań celem zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do rozpatrzenia wniosku, w tym w szczególności nie sporządził opinii celem ustalenia czy w sprawie znajduje zastosowanie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Nie uszło uwadze Sądu, że organ od dnia wpływy wniosku skarżących podejmował czynności celem zgromadzenia materiału dowodowego, jednak nie były one skoncentrowane na tyle, aby organ mógł wydać rozstrzygnięcie w ustawowym terminie. Świadczy o tym chociażby okoliczność wystąpienia do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z prośbą o przesłanie informacji dotyczącej rowów i nadesłania dokumentacji technicznej dopiero w drugiej połowie grudnia 2018 r. Nic nie stało jednak na przeszkodzie, aby organ bezpośrednio po wypłynięciu wniosku skarżących zwrócił się o nadesłanie wszelkiej dokumentacji niezbędnej mu do wydania rozstrzygnięcia. Koncentracja materiału dowodowego bezpośrednio po wpłynięciu wniosku skarżących umożliwiłaby organowi sporządzenie opinii w sprawie, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia, w ustawowym terminie. Powyższe przesądza o konieczności uznania, że Wójt pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących w związku ze zmianą stanu wody na gruncie, co uzasadniało zobowiązanie organu do rozpatrzenia tego wniosku w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie skład orzekający uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność (aczkolwiek niepożądana), nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest bowiem wystarczające stwierdzenie istnienia bezczynności. Bezczynność ta musi nosić cechę kwalifikowanej i jako taka powinna być interpretowana ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenie prawa, na skutek pozostawania organu w bezczynności, uzasadnione jest gdy wystąpią szczególne okoliczności dla przyjęcia takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek pozostawania organu w bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Kierując się powyższymi wskazaniami, w niniejszej sprawie trudno doszukać się kwalifikowanej postaci bezczynności Wójta Gminy [...], jeśli weźmie się pod uwagę, iż organ był zobowiązany do sporządzenia opinii w sprawie. Konieczność wystąpienia z zapytaniem ofertowym w zakresie sporządzenia opinii, jak również brak natychmiastowej odpowiedzi ze strony biegłych na ofertę znacznie utrudniły dotrzymywanie terminów kodeksowych. Przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej jest uregulowane w art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, uwzględniając skargę na bezczynność, wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do bezczynności i okres trwającej bezczynności, i oddalił wniosek skarżących o przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej. Należy mieć na uwadze, iż bezczynność organu nie miała cechy rażącego naruszenia prawa, albowiem organ sukcesywnie podejmował czynności celem zgromadzenia materiału dowodowego, sporządzenia opinii i wydania rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji nie jest zasadne zasądzenie na rzecz skarżących sumy pieniężnej od organu. Ponadto Sąd nie uwzględnił sformułowanego przez skarżących wniosku o "podjęcie stosowanych czynności w stosunku do organu I instancji w celu zapobiegania bezczynności postępowania na przyszłość", albowiem ustawodawca nie przyznał sądom administracyjnym kompetencji w takim zakresie. Zakres orzeczeń jakie Sąd może wydać w stosunku do organu administracji publicznej przy uwzględnieniu skargi na bezczynność został enumeratywnie wymieniony przez ustawodawcę w art. 149 P.p.s.a. Katalog rozstrzygnięć wskazanych art. 149 p.p.s.a. jest zamknięty i nie może być przez Sąd rozszerzany na wniosek skarżących. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 lit. a, art. 149 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w punktach I – III sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którymi w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw; do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Koszt postępowania niezbędny do celowego dochodzenia prawa po stronie skarżących stanowił wpis od skargi w kwocie 100 zł.