IV SAB/Wa 250/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi E. S., Z. S., A. S., A. P. i P. S. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. umarza postępowanie w części dotyczącej zobowiązania Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących E. S., Z. S., A. S., A. P. i P. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 1 kwietnia 2015r. za pośrednictwem operatora pocztowego E. S., Z. S., A. S., A. P. i P. S. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] lipca 1952r. oraz decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] lutego 1953r. nr [...] orzekających o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Państwowej Fabryki [...], nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], zapisanej w księdze hipotecznej [...] nr [...], o powierzchni [...] m kw. Zaniechanie wydania decyzji w ocenie skarżących nastąpiło z naruszeniem art. 8, 9, 12, 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. Skarga wnosi o zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności obydwu wymienionych decyzji, stwierdzenie, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że bezczynność ma charakter rażący gdyż organ nie wykonuje podstawowych obowiązków, jakie nakładają na niego przepisy. Wniosek skarżących został wniesiony w dniu 12 sierpnia 2009r., jednak do tej pory organ nie podjął żadnego rozstrzygnięcia. Dalej pełnomocnik skarżących zwraca uwagę, że w okresie od 29 września 2011r. do 27 czerwca 2013r. postępowanie było zawieszone z urzędu w celu ustalenia stron postępowania nadzorczego. Ustaleń w tym zakresie organ mógł dokonać po otrzymaniu pisma Prezydenta K. z dnia 14 czerwca 2012r. (lub najpóźniej w październiku 2012r. po uzupełnieniu informacji). Tymczasem mimo tego postępowanie zostało podjęte dopiero rok później. Dalej – w zawiadomieniu z dnia 7 listopada 2013r. jako termin załatwienia sprawy organ wskazał dzień 31 marca 2014r. Następnie pismem z dnia 5 maja 2014r. organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 31 lipca 2014r. W kolejnym zawiadomieniu z dnia 13 listopada 2014r. jako nowy termin wyznaczenia sprawy wskazał dzień 31 stycznia 2015r. W ostatnim zawiadomieniu wydłużył ten termin do dnia 30 kwietnia 2015r. Pełnomocnik skarżących w trybie art. 37 § 1 k.p.a. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...] grudnia 2014r. W odpowiedzi Minister poinformował o wyznaczeniu nowego terminu na koniec kwietnia 2015r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Przedstawił szczegółowo przebieg postępowania w tej sprawie. Zwrócił uwagę, że postanowieniem z dnia [...] września 2011r. zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia rozbieżności treści księgi wieczystej z zapisami w ewidencji gruntów i budynków, a tym samym prawidłowego ustalenia stron postępowania nadzorczego. Pismami z dnia 14 czerwca 2012r. oraz 16 października 2012r. Prezydent miasta K. poinformował organ nadzoru, że procedura regulacji stanu prawnego nieruchomości położonej przy ul. [...] została zakończona. Ponieważ przyczyna zawieszenia ustała Minister podjął zawieszone postępowanie, co nastąpiło postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013r. Pismem z dnia 7 listopada 2013r. organ wskazał przyczyny uniemożliwiające rozpatrzenie sprawy w terminie przewidzianym w art. 36 § 1 k.p.a. i wyznaczył nowy termin – do dnia 31 marca 2014r. W tym czasie została sporządzona opinia geodety uprawnionego celem weryfikacji stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości (opinia z dnia [...] listopada 2013r.). Zawiadomieniem z dnia 5 maja 2014r. organ zastosował art. 10 § 1 k.p.a. i ponownie wyznaczył nowy termin zakończenia sprawy do dnia 31 lipca 2014r.. Na tym etapie powstała konieczność uzupełnienia dowodów o dokumenty będące podstawą wpisu prawa własności na rzecz Miasta K. Po wpłynięciu tych dokumentów w dniu 7 lipca 2014r. organ ponownie zakreślił nowy termin rozstrzygnięcia sprawy do dnia 31 lipca 2015r. Z kolei pismem z dnia 18 marca 2015r. ponownie przesunął ten termin – do dnia 30 kwietnia 2015r. Organ stoi na stanowisku, że podejmował niezbędne działania celem jego zakończenia i zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. zawiadamiał strony o przyczynach zwłoki i podawał nowe przewidywane terminy załatwienia sprawy. Ponadto w sprawie zaistniała konieczność trzykrotnej zmiany referenta prowadzącego sprawę. Nadto wystąpiły zmiany organizacyjne wynikające z likwidacji ministerstw prowadzących niniejsze postępowanie. W dniu [...] kwietnia 2015r. organ wydał decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] lipca 1952r. oraz decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] lutego 1953r. nr [...] orzekających o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Państwowej Fabryki [...], nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 § 1 i 3 k.p.a. stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju była uzasadniona. Nie ulega wątpliwości, że organ nie rozpoznał złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności w ustawowym terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., nie wskazując przy tym skarżącym w niektórych sytuacjach w ogóle przyczyn przedłużenia terminu rozpatrzenia, a w innych wskazywane przesłanki nie mogą być uznane za dające postawę do wykluczenia bezczynności organu. Faktem jest natomiast, że w dniu [...] kwietnia 2015r. organ wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, a więc przed wydaniem wyroku przez Sąd w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej. Tym samym bezczynność będąca przedmiotem skargi przestała istnieć, gdyż po wniesieniu skargi organ załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej, którą obecnie strony mogą zwalczać na etapie postępowania administracyjnego poprzez jej zaskarżenie. W konsekwencji powyższego postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie wyznaczenia organowi terminu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a (pkt 1 wyroku ). Wydanie jednak przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie nie powoduje, iż postępowanie sądowoadministracyjne stało się zbędne w całości. Art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowił w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2015r., że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia, lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Z przepisu tego wynika, że rozstrzygając skargę na bezczynność sąd może podjąć trzy rozstrzygnięcia – dotyczące zobowiązania organu do dokonania czynności, dotyczące ustalenia tego czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz dotyczące wymierzenia organowi grzywny. W przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie, Sąd winien rozstrzygnąć pozostałe kwestie, a więc, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w przypadku wniosku o wymierzenie grzywny, orzec w tym przedmiocie. W tym miejscu wskazać należy, że wniosek o wymierzenie grzywny nie został w rozpoznawanej sprawie złożony. Sąd zaznaczył, że brzmienie tego przepisu przywołane wyżej obowiązywało do dnia 14 sierpnia 2015r. Niemniej jednak zmiany p.p.s.a. wprowadzone ustawą z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015r, poz. 685), wchodzące w życie od dnia 15 sierpnia 2015r. nie obejmowały wszystkich uregulowań. Stosownie bowiem do art. 2 przywołanej wyżej ustawy, stanowiącego przepis przejściowy wskazane tam przepisy w nowym brzmieniu stosować należy także do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy p.p.s.a. w jej dotychczasowym brzmieniu. Przepis art. 1 pkt 40 wprowadzający nowe brzmienie art. 149 p.p.s.a. nie został wymieniony w art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r, co oznacza, że nowego brzmienia art. 149 p.p.s.a. nie stosuje się do postępowań sądowych już toczących się. Z tych względów rozpatrywanie bezczynności organu mogło odbyć się jedynie na gruncie art. 149 p.p.s.a. w dotychczasowym brzmieniu. Wykładnia tegoż art. 149 p.p.s.a., zgodnie z którą, wydanie przez organ pozostający w bezczynności aktu po wydaniu skargi wyklucza możliwość orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który dopuścił się bezczynności prowadziłoby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417¹ § 3 k.c. za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałoby sens zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011r. oraz ustawy z dnia 20 stycznia 2011r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, która weszła w życie z dniem 17 maja 2011r. oraz ustawy z dnia 25 marca 2011r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła wżycie z dniem 12 lipca 2011r). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienia efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji. Sąd, jak to wyżej wskazano uznał, że w sprawie zaistniała bezczynność organu i bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie wniosek pochodzi z sierpnia 2009r. Faktem jest, że rozpatrywana sprawa należy do dosyć skomplikowanych, niemniej nie uzasadnia to wydania decyzji po prawie 5 latach. Zaniechanie rozpoznania wniosku doprowadziło do wielokrotnego przekroczenia terminu dwumiesięcznego na załatwienie sprawy. Za najbardziej rażące przekroczenia terminu Sąd uznał wskazane w skardze okoliczności. Mianowicie sprawa została zawieszona, ale przyczyny zawieszenia ustały najpóźniej w październiku 2012r., po uzupełnieniu żądanych informacji. Tymczasem mimo tego postępowanie zostało podjęte dopiero [...] czerwca 2013r. Tym samym przez 8 miesięcy nie podejmując czynności podjęcia postępowania organ dopuścił się rażącego naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Także pozostałe podjęte przez organ działania, a właściwie zaniechania noszą znamiona takiego naruszenia. Wskazują na to czynności pozorne, które miały miejsce po podjęciu zawieszonego postepowania. Otóż dwa środki dowodowe, które w tym czasie podjął organ zostały bardzo szybko zrealizowane i nie było podstaw do tak długiego rozpatrywania sprawy. Mowa tutaj o sporządzeniu opinii przez geodetę (opinia z dnia [...] listopada 2013r) oraz o dokumentach dotyczących tytułu prawnego miasta K. do spornych nieruchomości (wpłynęły do akt 7 lipca 2014r.). Po pierwsze nie było potrzeby takiego stopniowania uzyskiwania tych dowodów w czasie, po drugie organowi było potrzeba aż półtora roku na zgromadzenie tych dwóch dowodów. W zawiadomieniu z dnia 13 listopada 2014r. wskazywał na zmiany organizacyjne, w zawiadomieniu z dnia 18 marca 2015r. informował o konieczności szczegółowej analizy akt. Tymczasem po wystosowaniu zawiadomienia z dnia 13 listopada 2014r. nie podjął żadnej czynności i sprawa gotowa była do rozstrzygnięcia. Musiało upłynąć aż 5 miesięcy, żeby została wydana w sprawie decyzja. Co prawda organ wyjaśniał, choć nie zawsze, o przyczynach przesunięcia terminu załatwienia sprawy, ale Sąd nie uznaje ich za uzasadnione i usprawiedliwiające bezczynność organu. Sąd podziela w pełni zarzuty skargi naruszenia art. 8, 9, 12, 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a., a zaprezentowaną argumentację skargi uznaje za własne rozważania. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, że bezczynność organu miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie zaś z treścią art. 54 § 3 organ, którego bezczynność zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym wydanie przez organ, którego bezczynność zaskarżono decyzji merytorycznej po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność tego organu, traktowane jest analogicznie jak uwzględnienie przez organ skargi we własnym zakresie. Na zasądzone koszty postępowania w łącznej kwocie 340 zł składają się uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł. Przy pełnomocnictwie dla radcy prawnego nie załączono dowodu uiszczenia opłaty skarbowej, stąd nie orzeczono o jej zwrocie.