IV SAB/Wa 257/18

Dnia 22 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 22 listopada 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. N. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do wyznaczenia terminu do rozstrzygnięcia sprawy; II. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności w postępowaniu w sprawie rozpatrzenia odwołania; III. stwierdza, że bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz A. N. sumę pieniężną w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; V. w pozostałym zakresie oddala skargę; VI. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz A. N. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. A. N. wniosła skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., nr sprawy : [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. N. w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w R., obręb C., oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,6952 ha, żądając: 1) stwierdzenia, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpoznania ww. odwołania; 2) w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1) p.p.s.a zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozstrzygnięcia ww. sprawy w terminie 30 dni od dnia wydania orzeczenia; 3) w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art 154 § 6 p.p.s.a. wniosła również o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 4) w oparciu o art. 200 p.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; 5) o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów powołanych w uzasadnieniu, znajdujących się w aktach sprawy, na okoliczność: bezczynności lub przewlekłego postępowania przez organ, naruszenia interesów skarżącej, zasadności roszczeń skarżącej. W uzasadnieniu wskazała na następujący przebieg zdarzeń: Pismem z [...] kwietnia 2017 r. skarżąca wystąpiła do Ministra Infrastruktury i Budownictwa za pośrednictwem Wojewody [...], składając odwołanie od decyzji z [...] kwietnia 2017 r., Nr [...]. Wojewoda [...][...] maja 2017 r. przesłał odwołanie z aktami sprawy do organu odwoławczego. Minister Infrastruktury i Budownictwa, pomimo upływu ponad pół roku od przekazania akt przez Wojewodę [...], nie rozpoznał sprawy w żaden sposób. Ponadto organ odwoławczy nie wyjaśnił stronom przyczyny zwłoki i nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy. Próby telefonicznego kontaktu z Ministerstwem Infrastruktury i Budownictwa w imieniu Mocodawczym również okazały się nieskuteczne. [...] grudnia 2017 r. pełnomocnik złożył w imieniu skarżącej do Prezesa Rady Ministrów za pośrednictwem Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniosek o ponaglenie organu odwoławczego w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. i wyznaczenie terminu załatwienia sprawy. Działania te nie przyniosły żadnego efektu, a Minister Infrastruktury i Budownictwa nie przekazał wniosku do organu wyższego stopnia. Pismem z [...] stycznia 2018 r. skarżąca wniosła bezpośrednio do organu wyższego stopnia – Prezesa Rady Ministrów – skargę na przewlekłość postępowania i brak udzielania informacji o przebiegu sprawy. W odpowiedzi na to pismo, organ wyższego stopnia [...] lutego 2018 r. przekazał do organu, którego działania zostały zaskarżone, skargę na przewlekłość postępowania. Jednakże interwencja organu wyższego stopnia nie przyniosła żadnego rezultatu. Powyższe w ocenie skarżącej, wskazuje że spełniona została przesłanka do wniesienia niniejszej skargi. W uzasadnieniu skarżąca wskazała nadto, iż nie zachodzą żadne przesłanki uzasadniające opóźnienie w rozpoznaniu sprawy, zaś jeżeli by takowe zachodziły, to organ administracyjny powinien był o fakcie tym poinformować Skarżącą. Organ odwoławczy ani nie rozpoznał odwołania, ani nie poinformował stron o przyczynie zwłoki i nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy, co jawi się jako bezczynność organu. Odnosząc się zaś do zawartego w pkt 3 wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej skarżąca wskazała, że przewlekłe rozpoznanie sprawy uniemożliwia już od prawie roku uzyskanie stosownego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, którą to sumę pieniężną skarżąca mogłaby zainwestować w np. zakup innej nieruchomości która spełniałaby identyczną rolę i funkcję jak nieruchomość wywłaszczona. Przyznanie kwoty od organu, który dopuścił się przewlekłości lub bezczynności pozwoli zaś w pewnym stopniu i sensie naprawić krzywdę poniesioną przez skarżącą, wskutek niemal rocznego oczekiwania na rozpoznanie jej skargi w sprawie tak dla niej istotnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w chwili obecnej ze względu na wydane rozstrzygnięcie dotyczące przedmiotowej sprawy bezczynność organu nie zachodzi. Odnosząc się natomiast do przewlekłości organu wskazano, że opóźnienie w zakończeniu niniejszego postępowania, było spowodowane koniecznością dokładnego przeanalizowania materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Szczególnie wnikliwemu badaniu został poddany operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2016 r., stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania. Podkreślenia wymaga fakt, iż operat szacunkowy jest opinią ekspercką sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego, posiadającego fachową wiedzę w dziedzinie szacowania wartości nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego, przeprowadzana przez organ odwoławczy, wymaga niezwykle dokładnej analizy, co w konsekwencji przekłada się na czas trwania postępowania. Po dokonaniu analizy sporządzonego operatu szacunkowego Minister Inwestycji i Rozwoju, mając na względzie art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu szacunkowego. W odpowiedzi na powyższe w dniu [...] stycznia 2018 r., do tutejszego organu wpłynęła klauzula aktualizująca operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2016 r. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 i 77 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego Minister Inwestycji i Rozwoju zobligowany był m.in. do analizy dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji, weryfikacji wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z przepisami materialnymi i proceduralnymi oraz odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniach stron skarżących, a ponadto do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przewidzianym prawem zakresie. Organ zauważył także, że proces przygotowywania rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1469 ze zm.), jest skomplikowany. Wynika to przede wszystkim ze specyfiki materii będącej przedmiotem rozpatrywanych spraw, w tym stopnia skomplikowania materiału dowodowego. W szczególności na potrzeby postępowań odszkodowawczych sporządzony jest główny dowód w sprawie – operat szacunkowy. Ze względu na charakter tego dokumentu konieczna jest szczegółowa jego analiza. Zwłaszcza, że w złożonym w sprawie odwołaniu skarżący zakwestionowali wycenę nieruchomości, wskazując, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie nie może stanowić dowodu w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Organ przyznał, że powyższe postępowanie nie zostało rozpatrzone zgodnie z terminem wynikającym z K.p.a. niemniej brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania tut. organu. Od kilku już lat liczba spraw z jaką muszą się zmierzyć zarówno organy wojewódzkie, jak i Minister Inwestycji i Rozwoju jest bardzo duża i znacznie przewyższa możliwości kadrowe tych urzędów. Jak podkreślił Minister w przedmiotowej sprawie nie można mówić o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, o ocenę czego wnosi skarżąca, natomiast wniosek o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2017, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego uznał za w pełni niezasadny. Konkludując Minister zauważył, że ponaglenie wpłynęło w dniu [...] grudnia 2017 r. Po wniesieniu przez skarżącą ponaglenia organ niezwłocznie podjął czynności zmierzające do zakończenia postępowania występując do biegłej o wyjaśnienie kwestii związanej z aktualnością operatu szacunkowego, a następnie zakończył postępowanie decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału wskazuje na zasadność skargi w zakresie bezczynności organu. Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie kończy prowadzonego postępowania wydaniem w terminie stosownego aktu. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy i po wyczerpaniu środków zaskarżenia, tj. wniesieniu ponaglenia przewidzianego w art. 37 k.p.a. W rozpoznawanym przypadku skargę uznać należy za formalnie skuteczną, bowiem jak wynika z akt sprawy przed jej wniesieniem do Sądu, skarżąca wystosowała dnia [...] grudnia 2017 r. ponaglenie. Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). W tym miejscu należy przede wszystkim wyjaśnić, że sąd podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Jednocześnie działając na podstawie powołanego powyżej art. 149 § 1 sąd może orzec jedynie o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach strony. W sytuacji zaś wydania przez organ stosownego aktu przed dniem orzekania przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W sprawie niniejszej sytuacja taka ma miejsce. Jak wynika z akt sprawy Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2018 r. rozpoznał odwołanie i utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., nr sprawy : [...];. Wydanie przez organ decyzji nie zwalnia jednak sądu od orzekania, czy organ prowadzący postępowanie dopuścił się bezczynności, a jeśli tak to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013r., I OSK 797/13). Zawarty w zdaniu drugim art. 149 § 1 ppsa, zwrot "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału wskazuje na zasadność skargi w zakresie bezczynności organu. Przedstawiony powyżej przebieg postępowania świadczy zdaniem Sądu o bezczynności organu w prowadzeniu kontrolowanego postępowania. Niewątpliwie terminy przewidziane na załatwienie sprawy, wynikające z art. 35 k.p.a. zostały w niniejszej sprawie przekroczone i zasadne są zarzuty skargi w tym zakresie. Analiza akt administracyjnych przekazanych do Sądu potwierdza, że od dnia złożenia odwołania, które wpłynęło do organu II instancji [...] maja 2017, organ – przed wydaniem rozstrzygnięcia – wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego, którą uzyskał [...] stycznia 2018 r. od tego momentu nie podjął żadnej czynności, w tym nie wysłał do stron pisma wyznaczającego termin załatwienia sprawy. Z nadesłanych do Sądu akt administracyjnych nie wynika aby organ podejmował jakiekolwiek czynności wyjaśniające, ani jakiekolwiek inne czynności uzasadniające tak znaczną zwłokę w rozpatrzeniu odwołania. Oznacza to, że Minister Inwestycji i Rozwoju nie dochował terminu ustawowego do załatwienia sprawy. Sąd bowiem nie podziela twierdzeń podniesionych w odpowiedzi na skargę przez organ, że charakter sprawy i stopień jej skomplikowania uzasadnia tak znaczne opóźnienie w jej rozpatrzeniu. Kodeks dla spraw skomplikowanych przewiduje bowiem termin dwóch miesięcy i termin ten także nie został dochowany, ani też organ nie wysłał zawiadomienia i przewidywanym terminie zakończenie sprawy. Wobec powyższego, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności. Oceniając charakter bezczynności Sąd uznał, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Decyduje o tym przede wszystkim okres bezczynności, jak i fakt, że od momentu wpływu odwołania do momentu jego rozpatrzenia, jedyne czynności, jakie organ podjął, to te wymienione w akapicie powyżej Od chwili złożenia wniosku do dnia wydania decyzji upłynęło prawie 12 miesięcy. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie wymagało prowadzenia długotrwałego postępowania wyjaśniającego, a jedynie analizy i wnikliwej oceny postawionych w odwołaniu zarzutów i potwierdzenia aktualności operatu, co zresztą nie byłoby konieczne gdyby organ dochował przewidzianych kodeksowo terminów. Tak długi okres niezałatwienia sprawy w sposób oczywisty świadczy o rażącym naruszeniu prawa skarżącej do załatwienia sprawy administracyjnej w terminach określonych w przepisach k.p.a. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, uwzględniając skargę na bezczynność i stwierdzając jej rażący charakter, wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do rażącej bezczynności i okres trwającej bezczynności. Dlatego też przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną, której celem jest zarówno przeciwdziałanie bezczynności na przyszłość, jak też pewien rodzaj zadośćuczynienia dla skarżącej za naruszenie przez organ obowiązków, które to naruszenie skutkowało przedłużającym się stanem niepewności dla skarżącej. Przy miarkowaniu wysokości sumy pieniężnej Sąd uwzględnił zarówno dolegliwość po stronie skarżącej, jak też obiektywne trudności po stronie organu wynikające z bardzo dużej ilości spraw podlegających rozpoznaniu, często o skomplikowanym charakterze i niedostatecznej obsługi kadrowej, które stanowią poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się zachowaniem ustawowych terminów. Z powyższych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy, przy czym na sumę kosztów zasądzonych w punkcie 5 sentencji wyroku składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi i wysokość kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie [...] zł, zgodnie z art. 205 § 2 wskazanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 16 rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz.1804).