IV SAB/Wa 267/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. K. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie polskiego paszportu I. zobowiązuje Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] do rozpoznania wniosku I. K. z dnia 4 grudnia 2018 r. o wydanie paszportu w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w [...] dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; III. stwierdza, że bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] na rzecz skarżącego I. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] (dalej: "Konsul" lub "organ") w rozpoznaniu wniosku małoletniego I. K. (dalej: skarżący) reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego R. K. o wydanie polskiego paszportu. Stan sprawy przedstawia się następująco. W dniu [...] grudnia 2018 r. przedstawiciele ustawowi małoletniego skarżącego złożyli do Konsula RP w [...] wniosek o wydanie dla niego paszportu wraz z załącznikami (decyzją poświadczająca obywatelstwo polskiego strony skarżącej, odpis zupełny jej aktu urodzenia wraz z adnotacją o zmianie imienia i nazwiska, jej zdjęcie paszportowe oraz należną opłatę konsularną). W dniu [...] grudnia 2018 r. Konsul RP w [...] wezwał stronę skarżącą do usunięcia braków wniosku poprzez przedłożenie nowego odpisu zupełnego aktu urodzenia uzupełnionego o dane osobowe rodziców. Organ zakreślając stronie 14 dniowy termin poinformował, że nie usunięcie przedmiotowych braków w zakreślonym terminie skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Po upływie w/w terminu na usunięcie braków, organ pozostawił sprawę bez rozpoznania. W dniu [...] stycznia 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej za pośrednictwem konsula złożył ponaglenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz pismo, w którym poinformował, że skarżący nie będzie uzupełniał wniosku paszportowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lutego 2019 r. strona skarżąca zarzuciła Konsulowi R.P. w [...] naruszenie art. 51 i 58 ust. 1 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. Prawo konsularne (tj. Dz.U. 2018, poz. 2141) w zw. z art. 6, 39 ust.1 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (tj. Dz.U. 2018, nr 1919) z powodu z niewydania małoletnim polskiego paszportu lub decyzji odmawiającej jego wydania. Nadto skarżący wniósł o zobowiązanie Konsula R.P. do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku skarżącego o wydanie polskiego paszportu oraz: 1) o zasądzenie skarżącemu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, 2) o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, 3) dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentów tj. pisma MSW z dnia [...] kwietnia 2012 r. (nr [...]); polskich paszportów dołączonych do niniejszej skargi wraz odpisami aktów stanu cywilnego stanowiących podstawę do ich wydania na okoliczność wykazania bezpodstawnego różnicowania oraz odejścia bez uzasadnionej przyczyny przez Kierownik Wydziału Konsularnego w [...] od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw o wydanie polskiego paszportu w stosunku do małoletnich w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a także odpisu zupełnego aktu urodzenia i małżeństwa R. K. oraz potwierdzenia złożenia wniosku na okoliczność wykazania, iż Kierownik Wydziału Konsularnego w [...] dysponował aktami stanu cywilnego na podstawie których mógł ustalić pełne dane osobowe rodziców małoletnich i pokrewieństwo oraz iż wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2018 r. został zrealizowany (obywatel.gov.pl). 4) zwrócenie się do MSWiA o potwierdzenie wydania E. C., G. C. i E. C. polskich paszportów na okoliczność wykazania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw o wydanie polskiego paszportu w stosunku do małoletnich i odejścia od niej przez Kierownik Wydziału Konsularnego w [...] bez uzasadnionej przyczyny, 5) w przypadku zaprzeczenia przez Konsula, iż do wniosku paszportowego R. K. został dołączony odpis zupełny jego aktu urodzenia i małżeństwa skarżący wniósł o jego zobowiązanie do przesłania akt paszportowych skarżącego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nieuzasadnione było żądanie przedstawienie nowych odpisów aktów urodzenia małoletniego zawierających dodatkowe dane rodziców. Z treści dokumentów wynikało bowiem imię ojca oraz imię i nazwisko rodowe matki. Z kolei z treści odpisu zupełnego aktu małżeństwa rodziców wynikały ich pozostałe dane osobowe tożsame z okazanymi przez nich aktualnymi izraelskimi paszportami. W ocenie skarżącego odpis aktu małżeństwa rodziców stanowi podstawę do uzupełnienia przez Kierownika USC aktu urodzenia ich dziecka. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 2 p.a.s.c. "uzupełnienia aktu stanu cywilnego można dokonać na podstawie zagranicznego dokumentu (...) jeżeli stwierdzają one zdarzenie wcześniejsze i dotyczą tej osoby lub jej wstępnych". W odpowiedzi na skargę Konsul wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak możliwości jej wniesienia lub wniesienie po terminie, a na wypadek nieuwzględnienia powyższego, o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Zdaniem Konsula, skarga na bezczynność powinna zostać odrzucona z uwagi na uchybienie terminowi do jej wniesienia. W przedmiotowej sprawie stronie skarżącej nie przysługuje skarga na bezczynność organu w rozumieniu art. 53 § 2b p.p.s.a., ale skarga na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust 2 ustawy z dnia 13 lipca 2016 r. o dokumentach paszportowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1919; dalej: "u.d.p."), do postępowań uregulowanych ustawą należących do właściwości konsula, stosuje się przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. Prawo konsularne, nie zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. To zaś oznacza, że w przypadku postępowań w sprawie o wydanie dokumentu paszportowego prowadzonych przed konsulem, stronie nie przysługuje ponaglenie jako środek prawny określony w art. 37 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga, co do zasady, zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku Konsula o odrzucenie skargi i wskazać, że żaden przepis prawa nie wyłącza drogi sądowoadministracyjnej w sprawach, w których konsul występuje jako organ paszportowy (art. 2 pkt 3 w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 39 ust. 1 oraz 43 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 34 pkt 1 oraz art. 51 Prawa Konsularnego). W świetle art. 45 ust. 1 oraz art. 184 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, niedopuszczalne jest przyjmowanie takiego wyłączenia w drodze wykładni. Decyzje administracyjne oraz akty wydawane przez konsula w sprawach paszportowych są decyzjami administracyjnymi oraz innymi aktami w rozumieniu odpowiednio art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. Konsekwentnie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez konsula postępowania w takich sprawach podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Dalej trzeba wyjaśnić, że w razie nieuzupełnienia braków formalnych podania o wydanie paszportu, podanie to pozostawia się bez rozpoznania. W postępowaniu prowadzonym przez wojewodę podstawę do pozostawienia podania bez rozpoznania jest art. 64 § 2 k.p.a. (w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.p.), zaś w postępowaniu paszportowym prowadzonym przez konsula art. 77 Prawa konsularnego. Przepis art. 77 Prawa konsularnego jest w istocie powieleniem art. 64 § 2 k.p.a., zaś jedyna różnica sprowadza się do odmiennego określenia terminu na uzupełnienie braków formalnych podania. W obu przypadkach pozostawienie podania bez rozpoznania nie następuje jednak z mocy prawa, a wymaga podjęcia przez organ czynności materialno-technicznej, o której to czynności należy zawiadomić stronę (por. np. R. Stankiewicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A.Wiktorowskiej, 27 wyd., Legalis 2019, Nb 2 do art. 64). Należy przy tym dodać, że nie ma racji Konsul twierdząc, że instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania została wprowadzona dopiero na mocy art. 77 Prawa konsularnego. Otóż analogiczne rozwiązanie przewidziano w § 11 Zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem (M. P. Nr 35, poz. 233). Przepisy działu III Prawa konsularnego powielają zresztą w znacznej części rozwiązania zawarte w powołanym Zarządzeniu, które zostało usunięte z porządku prawnego w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2014 r., K 8/14 (OTK ZU 2014/9/105). Konstatacja ta ma znaczenie również w aspekcie twierdzeń skargi, jakoby powołane przez stronę skarżącą orzeczenia sądów administracyjnych w sprawie bezczynności Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] miały utracić aktualność jako "wydane w warunkach istnienia całkowicie odmiennego stanu prawnego". Następnie trzeba przypomnieć, że w orzecznictwie wyjaśniono, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (zob. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr.1 poz. 2). Bezzasadne są zatem twierdzenia Konsula, jakoby strona skarżąca winna w niniejszej sprawie wnieść skargę na akt lub czynność (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), a nie skargę na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Ubocznie tylko trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Konsul poinformował stronę skarżącą o pozostawieniu podania bez rozpoznania dopiero w korespondencji z dnia [...] listopada 2018 r. (k. 28 akt administracyjnych) Skarga została wniesiona w dniu [...] grudnia 2018 r., a zatem z zachowaniem 30 dniowego terminu. Sąd czyni tę uwagę tylko obiter dicta, albowiem przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest akt lub czynność, a bezczynność organu. Przepisy Prawa Konsularnego istotnie przewidują instytucji ponaglenia (na wzór art. 37 § 1 k.p.a.). Z faktu tego nie można jednak wyprowadzać wniosku, że skarga na bezczynność jest niedopuszczalna. W takim przypadku skarga na bezczynność konsula może być wniesiona w każdym czasie, przy czym strona nie ma obowiązku uprzedniego wnoszenia ponaglenia lub wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2b w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Reasumując, skarga na bezczynność Konsula jest dopuszczalna. Przechodząc do oceny zasadności skargi należy wskazać, że Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela wykładnię prawa wyrażoną przez NSA w wyroku z 30 lipca 2014 r. (II OSK 364/14, CBOSA). Otóż w § 3 Rozporządzenia z 2010 r. wyraźnie wskazano, jakie dokumenty powinna złożyć osoba ubiegająca się o wydanie paszportu albo paszportu tymczasowego. Natomiast § 4 ust. 1-3 tego rozporządzenia oraz związany z nim § 5 ust. 1 regulują już dalszy tryb postępowania w przypadku złożenia przez osobę ubiegającą się o wydanie dokumentu paszportowego wskazanych w § 3 dokumentów. Odnoszą się one do merytorycznej oceny złożonego wniosku, w trakcie której organ paszportowy, po dokonaniu oceny danych zawartych w dokumentach przedkładanych przez osobę ubiegającą się o wydanie dokumentu paszportowego lub ewidencjach, może powziąć wątpliwości co do tożsamości lub obywatelstwa tej osoby i żądać przedłożenia w szczególności odpisów skróconych polskich aktów stanu cywilnego, odpisów zupełnych polskich aktów stanu cywilnego lub dokumentu potwierdzającego posiadanie obywatelstwa polskiego osoby ubiegającej się o dokument paszportowy. Żądanie przez organ paszportowy przedłożenia dodatkowych dokumentów na podstawie § 5 ust. 1 Rozporządzenia z 2010 r. musi być więc poprzedzone oceną dokumentów złożonych przez osobę ubiegającą się o wydanie paszportu oraz sprawdzeniem danych zawartych w dostępnych ewidencjach - nie można zatem uznać ich przedłożenia za warunek formalny wniosku o wydanie dokumentu paszportowego. W związku z powyższym uznać należy, że przepis art. 77 Prawa konsularnego będzie miał zastosowanie w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o wydanie dokumentu paszportowego nie przedłoży dokumentów, o których mowa w § 3 Rozporządzenia z 2010 r. W sytuacji natomiast, gdy strona odmówi, pomimo żądania organu, przedłożenia dokumentów, o których mowa w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, organ paszportowy powinien w drodze decyzji administracyjnej odmówić wydania paszportu. Wyżej już wskazano, że wprowadzenie art. 77 Prawa konsularnego, w miejsce § 11 Zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem, nie stanowi zmiany stanu prawnego istotnej z punktu widzenia wykładni § 3 i 5 Rozporządzenia z 2010 r. Reasumując, Konsul nie ma prawa pozostawić podania strony skarżącej bez rozpoznania. Jeżeli zdaniem Konsula, zebrany w sprawie materiał uzasadniał wydanie decyzji odmownej, to taki akt administracyjny winien być podjęty przez organ. Strona ma wówczas prawo do poddania takiej decyzji kontroli instancyjnej, a następnie kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność nie jest natomiast uprawniony do formułowania ocen prawnomaterialnych co do sposobu zakończenia postępowania administracyjnego (tj. czy Konsul na wydać stronie skarżącej paszport zgodnie z wnioskiem czy też wydać decyzję o odmowie wydania paszportu). Mając na uwadze, że Konsul bezpodstawnie pozostawił podanie strony skarżącej bez rozpoznania, orzeczono jak w punkcie 1 wyroku (na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 ust. 1 Prawa konsularnego). Sąd uznał równocześnie, że bezczynność Konsula miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, nie mający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W realiach niniejszej sprawy bezczynność Konsula przekroczyła 2 miesiące stąd też orzeczono jak w punkcie 3 wyroku. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie adwokata (480 zł).