IV SAB/Wa 268/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Spółki Budowlano – Mieszkaniowej "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. stwierdza, że postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 16 marca 2016 r. o ustalenie odszkodowania za działki nr [...], [...], [...] położone w [...] przy ul. [...] i [...] w [...], które z mocy prawa stały się własnością [...], było prowadzone w sposób przewlekły, 2. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku o którym mowa w pkt 1 sentencji wyroku w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, 4. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych, 5. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz Skarżącej Spółki Budowlano – Mieszkaniowej "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia 21 lipca 2017 r. Spółka Budowlano Mieszkaniowa [...] sp. z o.o. z/s w [...], reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za położone w [...], [...], w obrębie [...], przy ul. [...] i [...], działki gruntu oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 349 m2, nr [...] o powierzchni 1932 m2 i [...] o powierzchni 979 m2, wydzielone na wniosek Wnioskodawcy, pod projektowaną ulicę [...] (obecnie [...]) i pod poszerzenie drogi publicznej ulicy [...]. Wniósł o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 10 000 zł, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 18 marca 2016 roku Skarżąca wniosła o ustalenie odszkodowania za przejęte działki gruntu. Prezydent [...] pismem z dnia 25 maja 2016 r. poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie oraz wezwał o dołączenie do akt sprawy dokumentów. Skarżąca pismem z dnia 30 czerwca 2016 roku złożyła stosowne wyjaśnienia oraz dokumenty jakie były w jej posiadaniu. Pomimo upływu ponad jednego roku od daty otrzymania ostatniego pisma Wnioskodawcy, sprawa nie została załatwiona jak również nie zostały wskazane przyczyny dla której ta sprawa nie jest rozpatrywana. Skarżąca podała, że najpóźniej na początku lipca 2016 roku cały materiał dowodowy (za wyjątkiem opinii rzeczoznawcy) został zgromadzony. Takie działanie Prezydenta m.st. Warszawy uznaje za przewlekłe z uwagi na fakt, iż organ ten podejmuje działania jedynie dla pozoru (wezwanie do złożenia dokumentów, które były już złożone), a jeżeli podejmuje już jakieś działania to w znacznych odstępach czasu (zawiadomienie o wszczęciu postępowania po upływie ponad dwóch miesięcy od daty złożenia wniosku). Dodatkowo za rażące naruszenie przepisów postępowania Skarżąca uznaje brak zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie i braku wyznaczenia terminu załatwiania sprawy stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., zwłaszcza w sytuacji gdy termin załatwiania niniejszej sprawy w świetle art. 35 k.p.a. został istotnie przekroczony. Skarżąca podała również, że Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2017 roku uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia do dnia 30 kwietnia 2017 roku. Prezydent [...] pismem z dnia 26 maja 2017 roku, czyli już po dacie wyznaczonej na rozstrzygnięcie sprawy, zawiadomił Skarżącą o nowym terminie załatwienia sprawy na dzień 31 października 2017 roku, czym rażąco naruszył obowiązek rozstrzygnięcia niniejszej sprawy określony w powołanym Postanowieniu Wojewody [...]. Wnosząc o wymierzenie grzywny, Skarżąca podkreśliła, że przewlekłość postępowania ma charakter ciągły, organ zaś lekceważy wszelkie wnioski i ponaglenia w tym zakresie, w tym również postanowienie nr [...] Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że sprawa wymagał pogłębionej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dokumentów składających się na postępowania podziałowe zakończone decyzjami o nr [...] i [...]. Ponadto organ podjął czynności mające na celu ustalenie czy, w jakiej formie i ewentualnie przed jakim notariuszem współwłaściciele nieruchomości objętej podziałem (decyzji podziałowa nr [...]) zrzekli się przysługującego im odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację, w której organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Wskazać należy, że zmiana przepisów k.p.a. obowiązująca od dnia 1 czerwca 2017r., wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 935), spowodowała m.in. zdefiniowanie w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. pojęć "bezczynności" i "przewlekłości" postępowania. Zgodnie z definicjami ustawowymi przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa ani w terminie wyznaczonym dodatkowo zgodnie z art. 36 k.p.a. Natomiast stan "przewlekłości" występuje, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy. Przewlekłość obejmuje zatem przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania. Wobec tego przy ocenie zarzutu przewlekłości postępowania Sąd władny jest ocenić, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w sprawie. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, w dniu 20 marca 2014 r. pełnomocnik SBM "[...]" Sp. z o.o. złożył do Urzędu [...] wniosek o ustalenie odszkodowania, w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, za nieruchomość przejętą przez Miasto [...], stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] o pow. 349 m2, nr [...] o pow. 1932 m2 i nr [...] o pow. 979 m2 z obrębu [...]. Pismem z 14 maja 2014 r. organ poinformował, że w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte postępowanie administracyjne oraz zwrócił się do wnioskodawcy o dołączenie do akt sprawy dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku. Następnie w dniu 23 marca 2016 r. (data wpływu do organu) pełnomocnik SBM "[...]" Sp. z o.o. ponownie złożył do Urzędu [...] wniosek o ustalenie odszkodowania, w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, za nieruchomość przejętą przez Miasto [...], stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] o pow. 349 m2, nr [...] o pow. 1932 m2 i nr [...] o pow. 979 m2. Pismem z dnia 25 maja 2016 r. organ poinformował, że w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte postępowanie administracyjne oraz zwrócił się do wnioskodawcy o dołączenie do akt sprawy niezbędnych dokumentów w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania wezwania. Prezydent [...] pismem z dnia 25 maja 2016 r. zwrócił się do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] w [...] o przekazanie oświadczeń o zrzeczeniu się odszkodowania za działki nr [...] i nr [...], o których mowa w decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. oraz o wyjaśnienie z jakiego powodu przy wydawaniu decyzji [...] z dnia [...]sierpnia 2002 r. zatwierdzającej projekt podziału m.in. działki nr [...] jako jego właściciela uznano Spółkę [...] Sp. z o.o. skoro zgodnie z zapisami decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. działka ta przeszła na własność Gminy [...] bez odszkodowania. W dniu 25 maja 2016 r. organ wystąpił również do Wydziału Infrastruktury Urzędu [...] o udzielenie informacji odnośnie kategorii drogi publicznej ulicy [...] i [...]. W piśmie z dnia 13 czerwca 2016 r. Biuro Gospodarki Nieruchomościami przekazało akta, na których podstawie została wydana decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. W piśmie z dnia 30 czerwca 2017 r. pełnomocnik Wnioskodawcy wyjaśnił, że nie posiada żadnych oświadczeń o zrzeczeniu się odszkodowania za działki nr [...] i [...], ponadto oświadczył, że Wnioskodawca nie składał jakichkolwiek pisemnych oświadczeń co do rezygnacji z odszkodowania za działki nr [...] i [...]. Podał również, jakimi dokumentami dysponuje. W piśmie z dnia 13 września 2016 r. Urząd [...] podał informacje co do charakteru ulic [...] i [...]. W dniu 28 listopada 2016 r. do organu wpłynęło zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z dnia 9 grudnia 2016 r. organ poinformował strony, iż nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na szczególnie skomplikowany charakter sprawy i konieczność zgromadzenia całości akt sprawy i jednocześnie wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie nastąpi do dnia 31 stycznia 2017 r. W dniu 20 lutego 2017 r. organ wystąpił do kancelarii notarialnych o udzielenie informacji czy w latach 1998-1999 A. K. działający w imieniu Spółki Budowlano Mieszkaniowej [...] był stroną sporządzonych przez te kancelarie aktów notarialnych, protokołów lub oświadczeń, w tym też czy poświadczał własnoręczność składanych podpisów. Pismem z dnia 20 lutego 2017 r. Prezydent [...] poinformował również, iż nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w piśmie z dnia 9 grudnia 2016 r. z uwagi na konieczność zgromadzenia całości akt i szczególnie skomplikowany charakter sprawy oraz ustalił termin rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za grunt na dzień 30 kwietnia 2017 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Wojewoda uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] termin na podjęcie rozstrzygnięcia do 30 kwietnia 2017 r. W piśmie z dnia 26 maja 2017 r. organ po raz kolejny przedłużył termin załatwienia sprawy – do 31 października 2017 r. W piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego dla [...] o zgodę na wgląd do ksiąg wieczystych. W dniu [...] czerwca 2017 r. Sąd udzielił organowi zgody na powyższą prośbę. Do czasu wydania przez Sąd wyroku w niniejszej sprawie nie została ona zakończona. Z ustalonego stanu faktycznego bezsprzecznie wynika, że organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że pierwotny wniosek o ustalenie odszkodowania za działki położone przy ul. [...] i [...] został złożony w 2014 r., jednak z uwagi na to, że w skardze Spółka Budowlano Mieszkaniowa [...] sp. z o.o. z/s w [...] wniosła o stwierdzenie przewlekłości w rozpatrywaniu tego wniosku od dnia 23 marca 2016 roku (data złożenia drugiego wniosku) Sąd analizował działanie organu od tej daty. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Złożony w niniejszej sprawie w 2016 r. wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania nie zawierał braków formalnych, mimo to pierwsze czynności organu – zawiadomienie o wszczęciu postępowania wraz ze zwróceniem się do Wnioskodawcy o złożenie dodatkowych wyjaśnień oraz wystąpienie do innych organów o nadesłanie dokumentów, nastąpiły po ponad 2 miesiącach od daty złożenia wniosku. Po otrzymaniu przez organ pisma Urząd [...] z dnia 13 września 2016 r. z informacją co do charakteru ulic [...] i [...] dopiero w dniu 9 grudnia 2016 r. organ poinformował Stronę, że nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 kodeksu postępowania. Jednocześnie czynność ta została dokonana po złożeniu przez wnioskodawcę zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie (wpłynęło w dniu 28 listopada 2016 r.). Kolejne czynności organu nastąpiły w dniu 20 lutego 2017 r. (zwrócenie się do kancelarii notarialnych o udzielenie informacji). Następnie w dniu 12 czerwca 2017 r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego dla [...] o zgodę na wgląd do ksiąg wieczystych. W dniu [...] czerwca 2017 r. Sąd udzielił organowi zgody na powyższą prośbę. W międzyczasie w dniu 26 maja 2017 r. organ po raz kolejny przedłużył termin załatwienia sprawy – do 31 października 2017 r. a Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] wyznaczył Prezydentowi [...] termin na podjęcie rozstrzygnięcia do 30 kwietnia 2017 r. Wyznaczony termin nie został dochowany. Biorąc pod uwagę przedstawioną sekwencję czynności podejmowanych przez organy w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że były one wykonywane w dużych odstępach czasu – przekraczających kilka miesięcy. Organ dysponując aktami sprawy, informacjami pochodzącymi od Wnioskodawcy oraz organów, do których się zwracał o podanie dodatkowych danych przez ponad 20 miesięcy nie załatwił niniejszej sprawy. W rzeczywistości okres ten był dłuższy o 2 lata, z uwagi na to, że pierwotny wniosek został złożony w 2014 r. Jednak jak wyżej wskazano, z uwagi na objęcie przez Skarżącego skargą na przewlekłość okresu od złożenia wniosku w 2016 r. Sąd badał jedynie działanie organu od chwili złożenia drugiego wniosku o odszkodowanie do chwili wyrokowania. W ocenie Sądu zasadnym jest zatem stwierdzenie, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone przewlekle. Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej Ppsa), zobowiązał Prezydenta [...]. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 16 marca 2016 r. (data wpływu do organu 23 marca 2016 r.) w terminie 2 miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy, po uprawomocnieniu się wyroku. Jednocześnie, działając w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a Ppsa Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w załatwieniu wskazanego wyżej wniosku, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął pod uwagę w szczególności efektywność podejmowanych czynności przez organ, jak i to, że strona skarżąca w praktyce od 3 lat oczekuje na rozstrzygnięcie w sprawie. Ponadto Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1000 złotych. Zdaniem Sądu, wysokość tej grzywny jest uzasadniona zważywszy na rażący charakter przewlekłości, jakiej dopuścił się w sprawie organ oraz przewidzianą w art. 149 § 3 w związku z art. 154 § 6 Ppsa maksymalną wysokość tej grzywny. W zakresie kosztów postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i 205 Ppsa., zasądzając na rzecz strony Skarżącej uiszczony wpis w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa radcy prawnego w kwocie 480 zł oraz uiszczoną opłatę od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji. Jednocześnie z uwagi na to, że przedmiot sprawy mieścił się w dyspozycji art. 119 pkt 4 Ppsa w niniejszej sprawie orzeczono na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym.