IV SAB/Wa 27/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi E. N. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 1998 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1972 r. nr [...]; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. E.K. (dalej zwana "skarżącą") pismem z dnia 8 grudnia 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w zakresie nierozpoznania jej wniosku z dnia 30 grudnia 1998 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1972 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...]. Skarżąca wyjaśniła, że wszyscy spadkobiercy właścicieli wywłaszczonej nieruchomości zostali ujawnieni, zatem organ zobowiązany jest do wydania decyzji w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie organ wskazał, że pismem z dnia 30 grudnia 1998 r., sprecyzowanym następnie pismem z dnia 3 kwietnia 1999 r. L. K. (w miejsce której wstąpiła E. N.) wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wywłaszczeniowej. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ww. decyzji z dnia [...] czerwca 1972 r., którą utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 27 maja 2004 r. sygn. akt I SA/Wa 462/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2000 r. wskazując na naruszenie przez organ obowiązku ustalenia kręgu osób mających interes prawny w sprawie i zapewnienia im możliwości uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] , utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], Minister Budownictwa zawiesił z urzędu postępowanie do czasu nadesłania prawomocnych postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po W. i H. A. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju podjął niniejsze postępowanie. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa zawiesił z urzędu postępowanie do czasu nadesłania prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po B. A. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] organ podjął postępowanie administracyjne. W dniu 7 stycznia 2016 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynął odpis skrócony aktu zgonu W. M. następcy prawnego po W. A. i H. A. Pismem z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...] Wydział II Cywilny poinformował, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym W. M. toczące się pod sygnaturą [...] zostało umorzone postanowieniem z dnia 10 lutego 2016 r. wobec cofnięcia wniosku. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa zawiesił z urzędu postępowanie do czasu nadesłania prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po W. M. Organ wskazał, że zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, zaś skutkiem prawnym zawieszenia postępowania jest brak możliwości podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie, w tym również wydania decyzji kończącej sprawę. Wobec powyższego organ stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy nie można mówić o bezczynności w rozpatrzenia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem organu obecnie brak jest możliwości wydania rozstrzygnięcia ze względu na konieczność ustalenia stron postępowania. W tym celu Minister prowadzi liczną korespondencję ze znanymi stronami postępowania, która jednak nie doprowadziła do ustalenia pełnego kręgu stron zgodnie z art. 28 k.p.a. Jak wskazano powyżej postępowanie administracyjne zostało zawieszone po raz trzeci z powodu braku kolejnych postanowień spadkowych po zmarłych stronach postępowania, zatem rozstrzygnięcie zostanie wydane niezwłocznie po ustaleniu pełnego kręgu stron postępowania po umożliwieniu im czynnego udziału w niniejszym postępowaniu. W ocenie Ministra powyższe okoliczności miały decydujący wpływ na wydłużenie niniejszego postępowania, jednakże były one niezależne od organu. Ponadto Minister Infrastruktury i Budownictwa wyjaśnił, że w Departamencie Orzecznictwa prowadzonych jest aktualnie ponad 3000 spraw. Z uwagi na tak dużą liczbę spraw podjęcie wszystkich niezbędnych czynności w każdej z tych spraw w sposób terminowy jest praktycznie niemożliwe pomimo podejmowanych starań. Nadto podkreślił, że sprawy co do zasady rozpatrywane są według kolejności wpływu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wniesioną do Sądu skargę należało uwzględnić, gdyż prowadzone przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dotknięte było niewątpliwie bezczynnością. Na wstępie należy wyjaśnić, że postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącej nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), tj. przed 1 czerwca 2017 r., zatem mają do niego zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postepowania administracyjnego w brzmieniu dotychczasowym (art. 16 ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw). Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawą terminie organ nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. Podkreślenia wymaga, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Według art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Biorąc pod uwagę fakt, że decyzja Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...], była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2004 r. sygn. akt I SA/Wa 462/04, który uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2000 r. z uwagi na naruszenie obowiązku ustalenia kręgu osób mających interes prawny w sprawie i zapewnienia im możliwości uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, zatem w niniejszej sprawie kontroli podlegał okres od 30 września 2004 r. tj. od dnia zwrotu przez Sąd akt do organu i podejmowane czynności albo zaniechania organu po tej dacie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że po zwrocie akt do organu z Sądu organ pismem z dnia 8 października 2004 r. wezwał skarżącą do nadesłania postanowienia o nabyciu spadku po L. K. oraz właścicielach nieruchomości – W. i H. A. ze wskazaniem wszystkich spadkobierców. W odpowiedzi skarżąca nadesłała postanowienie o nabyciu spadku po L. K. przy piśmie z dnia 28 października 2004 r. Organ zwrócił się następnie do Urzędu Miasta [...] pismami z dnia 6 grudnia 2004 r. oraz 11 i 28 stycznia 2005 r. o akt zgonu oraz informacje w zakresie spadkobierców J. B., będącego jednym ze spadkobierców byłych właścicieli ww. nieruchomości. Z odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 18 lutego 2005 r. wynika, że ww. urząd nie był w stanie ustalić adresów spadkobierców. Kolejnym pismem z dnia 12 lipca 2005 r. organ zwrócił się do ww. urzędu o akt zgonu małżonki J. B. – H. B., który otrzymał 22 lipca 2005 r. Pismem z dnia 5 września 2005 r. organ zwrócił się do Centralnego Biura Adresowego o ustalenie osób spokrewnionych z J. B. i H. B. (z domu A.), a odpowiedź uzyskał 6 października 2005 r. W konsekwencji pismami z 14 października 2005 r. zwrócił się do L. M. i USC w [...] o nadesłanie odpowiednio postanowienia o nabyciu spadku po H. i W. A. i J. i H. B. i aktu zgonu M. K. W odpowiedzi w dniu 31 i 27 października 2005 r. otrzymał postanowienie o nabyciu spadku po H.B. oraz akt zgonu po M. K. Następnie pismem z dnia 24 marca 2006 r. organ zwrócił się ponownie do skarżącej i L. M. o nadesłanie postanowienia sądu o nabyciu spadku po byłych właścicielach spornej nieruchomości. W odpowiedzi skarżąca pismem z dnia 14 kwietnia 2006 r. poinformowała o braku możliwości nadesłania postanowienia spadkowego po byłych właścicielach ww. nieruchomości z uwagi nieprzeprowadzenie postępowania spadkowego. W konsekwencji organ postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. zawiesił z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej i jednocześnie zobowiązał skarżącą do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania spadkowego po właścicielach ww. nieruchomości, które zostało utrzymane w mocy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. organ podjął zawieszone postępowanie w związku z wpływem postanowienia o nabyciu spadku po W. A.i H. A.. Jednocześnie zwrócił się do MSW WUD CPD o nadesłanie aktualnego adresu lub aktu zgonu Z. M. Pismem z dnia 12 października 2015 r. organ poinformował strony o przewidywanym terminie zakończenia sprawy do 31 stycznia 2016 r. Skarżąca pismem z dnia 2 listopada 2015 r. poinformowała organ o zgonach kolejnych spadkobierców. Pismem z dnia 23 listopada 2015 r. organ zwrócił się do poszczególnych spadkobierców o nadesłanie kolejnych postanowień spadkowych. W dniach 17, 21 i 28 grudnia 2015 r. organ otrzymał akty zgonu, w tym B. A., i postanowienia o nabyciu spadku. Pismem z dnia 22 grudnia 2015 r. organ wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o nadesłanie odpisu postanowienia o nabyciu spadku po W. A., który otrzymał przy piśmie z dnia 27 stycznia 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. organ zawiesił z urzędu postanowienie do czasu nadesłania postanowienia o nabyciu spadku po B. A. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. organ podjął zwieszone postępowanie w związku ze złożeniem ww. postanowienia o nabyciu spadku. Pismem z dnia 18 sierpnia 2016 r. organ wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o nadesłanie informacji czy toczyło się postępowanie spadkowe po W. M. W dniu 30 sierpnia 2016 r. organ otrzymał kolejny akt zgonu L. B. Natomiast w dniu 14 września 2016 r. do akt sprawy wpłynęło pismo z Sądu informujące o umorzeniu postępowania spadkowego po W. M. z powodu cofnięcia wniosku. Pismami z dnia 21 września i 10 października 2016 r. zwrócił się do stron postępowania o nadesłanie postanowienia o nabyciu spadku po L. B., W. K. i W. M. W dniu 11 października 2016 r. do organu wpłynął akt poświadczenia dziedziczenia po L. B., a 2 stycznia 2017 r. postanowienie o nabyciu spadku po W. K.. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. organ zawiesił postępowanie do czasu nadesłania prawomocnego postanowienia o nabyciu spadku po W. M. i jednocześnie zobowiązał skarżącą do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania spadkowego po ww. Postanowieniem [...] października 2017 r. Minister podjął zawieszone postępowanie sądowe, a decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem. Z powyższego wynika, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji został rozpoznany w dniu [...] listopada 2017 r., zatem po wniesieniu niniejszej skargi. Konsekwencją rozstrzygnięcia wniosku skarżącej, już po wniesieniu skargi, a tym samym zakończenia stanu bezczynności, jest umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zakresie zawartego w skardze żądania zobowiązania Ministra do rozpatrzenia wniosku. Z kolei dokonując oceny wyżej opisanego stanu faktycznego sprawy Sąd uznał, iż przed wydaniem decyzji Minister pozostawał w bezczynności, uznając jednocześnie, że do bezczynności nie doszło z rażącym naruszeniem przepisów regulujących kwestię terminów rozpoznawania spraw administracyjnych. Wobec powyższego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie II i III wyroku. Zauważyć należy, że od chwili zwrotu akt do organu w dniu 30 września 2004 r. do dnia rozpatrzenia wniosku tj. wydania decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1972 r. organ zawiesił z urzędu trwające postępowanie 3-krotnie. Oceniając powyższe, należy stwierdzić, że zawieszenia postępowania były prawidłowe, a czynności po powzięciu przez organ informacji o podstawach podjęcia postępowania zmierzały do rozpoznania wniosku. Organ informował strony postępowania o przyczynach nierozpoznania wniosku, wzywając jednocześnie do udzielenia informacji w zakresie postępowań spadkowych dotyczących właścicieli wywłaszczonej nieruchomości i ich spadkobierców oraz wskazywał termin jego rozpatrzenia. Jednakże analiza akt administracyjnych daje podstawę do twierdzenia, że czynności zmierzające do podjęcia postępowania nie były prowadzone bez zbędnej zwłoki. Organ ustalając krąg spadkobierców po odpowiedzi udzielonej przez Urząd Miasta [...] pismem z dnia 18 lutego 2005 r. kolejne pismo skierował do ww. urzędu dopiero po upływie prawie 5 miesięcy tj. pismem z dnia 12 lipca 2005 r. zwrócił się o akt zgonu H. B. (spadkobierczyni byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości). W sumie postępowanie od czasu przekazania akt do organu do daty wydania decyzji trwało 2 lata i 11 miesięcy, pomijając okresy zawieszenia postępowania. Brak współdziałania ze strony skarżącej i innych spadkobierców w celu ustalenia kręgu wszystkich spadkobierców legł również u postaw, że niniejsze postępowanie toczyło się tak długo. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie rozpoznał w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. wniosku skarżącej. Minister powinien był zakończyć sprawę w ciągu miesiąca lub w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej w ciągu dwóch miesięcy albo wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a., który stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie Ministra pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Takie procedowanie podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej należało uznać za uzasadniony. Sąd stwierdził równocześnie, że naruszenie powyższych przepisów przez Ministra nie było rażące. Faktem jest, że okresy prowadzenia postępowania przez ten organ między poszczególnymi postanowieniami zawieszającymi postępowanie w sprawie do dnia wydania decyzji były dłuższe, niż terminy przewidziane w art. 35 § 3 k.p.a., jednak zwłoka w wydaniu decyzji – na co wskazał organ w odpowiedzi na skargę - wynikała z konieczności ustalenia pełnego kręgu spadkobierców wywłaszczonej nieruchomości i opierała się na współpracy ze stronami postępowania, co miało bezpośredni wpływ na długość trwającego postępowania. W rozpatrywanej sprawie organ zobowiązany był bowiem do podejmowania szeregu czynności w celu wyjaśnienia sprawy (zebranie materiału dowodowego, ustalenie kręgu stron postępowania, poszczególnych adresów spadkobierców), a na długość czasu postępowania miały również wpływ czynności podejmowane przez inne organy i sądy. Zdaniem Sądu brak udzielania terminowej odpowiedzi przez strony postępowania jak i przyczyna niezałatwienia sprawy w terminie nie pozwalają na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Wobec powyższego Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1a) p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Natomiast argumenty podniesione przez Ministra w odpowiedzi na skargę o dużej ilości rozpoznawanych spraw i konieczności podejmowania szeregu czynności w każdej ze spraw nie mogły stanowić usprawiedliwienia i uzasadniać zwłokę organu w wydaniu decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. oraz 119 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.