IV SAB/Wa 27/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie Sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu 25 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na przewlekłość Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę W dniu 5 stycznia 2018 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła skargę na przewlekłość postępowania Burmistrza Gminy [...] w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy toczącej się pod znakiem [...]. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Burmistrza do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem z dnia 14.06.2017 r. 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) orzeczenie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 4) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że wnioskiem z dnia 18 maja 2017 r., [...] Sp. z o.o. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie budynku wolnostojącego, jednopiętrowego, z przeznaczeniem handlowo-usługowym oraz do celów edukacyjnych na terenie działki na [...] i [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Wskazano, że inwestycja jest zgodna z obowiązującym na tym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dnia 2 sierpnia 2017 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania informując, że sprawa zostanie rozpatrzona do dnia 2 listopada 2017 r. Pismem z dnia 13 października 2017 r. organ zawiadomił stronę, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 30 listopada 2017 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. organ zawiesił postępowanie z urzędu na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na okres 9 miesięcy. Spółka wniosła ponaglenie na podstawie art. 37 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...] listopada Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że Burmistrz Gminy [...] nie dopuścił się przewlekłego postępowania. Skarżąca wskazała, że czynności podejmowane przez Burmistrza cechują się niedochowaniem należytej staranności, postępowanie jest prowadzone w sposób nieefektywny, czynności podejmowane są w dużym odstępie czasu (bądź też podejmowane są czynności pozorne), co godzi w interes strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w sprawie nie jest prowadzone przewlekle bowiem do czasu zawieszenia było ono prowadzone sprawnie i możliwie szybko, natomiast okres procedowania wynikał ze skomplikowanego charakteru sprawy (skala zamierzenia inwestycyjnego), konieczności pozyskania stosownych uzgodnień, załatwienia licznych wniosków i pism składanych w toku postępowania. Wskazano, że sam fakt zawieszenia postępowania nie może stanowić podstawy zarzutu przewlekłości, gdyż zostało ono podjęte w drodze zaskarżalnego postanowienia wydanego na samoistnej i odrębnej podstawie prawnej. Organ podał, że skarżąca w dniu [...] listopada 2017 r. wniosła zażalenie na postanowienie o zawieszeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 w/wym. art. 3 i w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu przewlekłości organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Warunkiem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zgodnie z art. 52 § 1 tej ustawy jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Skarżąca uczyniła zadość temu wymogowi, bowiem w rozpatrywanej sprawie pismem z dnia 10 listopada 2017 r. (wpływ do organu) złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Należy podkreślić, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., który wskazuje, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Pojęcie postępowania przewlekle prowadzonego obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest nieskutecznością i opieszałością oraz niesprawnością, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie. Kognicja sądu administracyjnego w ramach skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania obejmuje brak należytego zaangażowania organu w załatwienie indywidualnej sprawy na etapie poprzedzającym formalny upływ terminu do jej załatwienia, szczególnie w związku z niezasadnym wykorzystaniem instrumentów wydłużających termin albo go wstrzymujących. Dla stwierdzenia stanu przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta został spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem czynności organu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że brak jest podstaw by uznać, że po stronie organu wystąpiły przesłanki przewlekłości postępowania. Do wniosku takiego prowadzi analiza podejmowanych przez organ czynności. W dniu 14 czerwca 2017 r. został złożony wniosek o wydanie warunków zabudowy (data wpływu wniosku do organu). W tej samej dacie organ wystosował do wnioskodawcy wezwanie do uzupełnienia braków wniosku. W dniu 19 lipca 2017 r. nastąpiło częściowe uzupełnienie wniosku. W tym samym dniu organ ponownie wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków wskazanych w pierwszym wezwaniu. W dniu 2 sierpnia 2017 r. uzupełniono braki. W tej samej dacie organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie oraz w trybie art. 36 K.p.a. wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 2 listopada 2017 r., informując o konieczności przeprowadzenia analizy i funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokonania uzgodnień. W dniu 12 września 2017 r. projekt decyzji WZ wysłano do uzgodnień do Starosty Powiatu [...], Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] i Powiatowego Zarządu Dróg. W dniach 19 września i 23 października 2017 r. otrzymano postanowienia w przedmiocie uzgodnień od Starosty i Zarządu Powiatu. W dniu 13 października 2017 r. organ zawiadomił w trybie art. 36 K.p.a. o nowym terminie rozpoznania sprawy, wyznaczając go na 30 listopada 2017 r., wskazując na skomplikowany charakter sprawy, konieczność zebrania dodatkowego materiału dowodowego. W dniu 7 listopada 2017 r. organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie na okres nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku, na postawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu organ powołał się na prowadzoną procedurę związaną z przystąpieniem do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz fakt, że projekt planu zawiera zapisy odmienne w stosunku do określonego we wniosku sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu. Od momentu wpływu wniosku do dnia wydania postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie upłynęło prawie 5 miesiące z tym, że od daty uzupełnienia braków formalnych wniosku, były to trzy miesiące i kilka dni. W międzyczasie organ niezwłocznie wzywał do uzupełnienie wniosku, zawiadamiał o wszczęciu postępowania, kierował sprawę do urbanisty celem sporządzenia projektu oraz niezwłocznie wysyłał projekt do uzgodnień. Przy zawiadomieniu o wszczęciu postępowania strona została powiadomiona w trybie art. 36 K.p.a. o terminie załatwienia sprawy na 2 listopada 2017 r. z uwagi na konieczności sporządzenia analizy funkcji i rodzaju zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokonania uzgodnień. W dniu 23 października otrzymano uzgodnienie z Zarządu Powiatu, a już pismem z dnia 13 października 2017 r. poinformowano stronę o nowym terminie załatwienia sprawy na 30 listopada 2017 r., podając uzasadnienie wyznaczenia kolejnego terminu. W dniu 7 listopada 2017 r. wydano postanowienie o zawieszeniu postępowania. Tak więc wskazać należy, że jedynie przez krótki okres czasu pomiędzy 23 października 2017 r. a 7 listopada 2017 r. Organ nie podejmował czynności. W tej sytuacji nie można organowi zarzucić opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. O przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. W wyroku z 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12 (publ. cbois) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Wskazać należy, że konieczność sporządzania projektu decyzji o warunkach zabudowy przez uprawnionego urbanistę oraz konieczność występowania do organów uzgadniających, wynika z obowiązujących przepisów prawa, Powyższe powoduje, że w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w terminie jedno – dwu miesięcznym. Tym samym Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do postawienia organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Podkreślić także należy, że organ mając świadomość przekroczenia terminu niezałatwienia sprawy informował stronę o tym fakcie i wyznaczał nowy termin, zgodnie z art. 36 k.p.a. Kwestia zasadności wydania postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania nie może być przedmiotem kontroli w przedmiotowej sprawie, będzie ona podlegać kontroli dokonywanej przez organ odwoławczy w przypadku wniesienia zażalenia na postanowienie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna i na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., w zw. z art. 120 p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji wyroku.