IV SAB/Wa 272/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania podania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. o wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w terminie siedmiu dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu podania, o którym mowa w punkcie 1 wyroku, 3. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Prezydenta Miasta [...] (dalej: "organ" lub "Prezydent") w rozpoznaniu podania Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w [...] (dalej: "skarżącą" lub "Wspólnota") o wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. II. Stan sprawy przedstawia się następująco. II.1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego dla [...] postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. wstrzymał prowadzenie robót budowalnych polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. II.2. Podaniem z dnia [...] grudnia 2017 r. (data wpływu do organu: [...] grudnia 2017 r.) Wspólnota wniosła o wydanie zaświadczenia o zgodności z obowiązującym planem miejscowym tj. uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu S. M. (Dz. Urz. Woj. [...]Nr [...] , poz. [...] ze zm.; dalej: "Plan Miejscowy") inwestycji polegającej na przebudowie obejmującej remont i modernizację części kondygnacji poddasza o funkcji użytkowo mieszkalnej w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], przy założeniu poziomów kalenic, ścianek kolankowych i murów szczytowych na niezmienionych poziomach w stosunku do obecnie istniejących. Z uzasadnienia podania wynika, że prace budowalne obejmowały m. in. remont dachu z wykonaniem lukarn. II.3. Prezydent w dniu [...] grudnia 2017 r. wydał postanowienie nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, wskazując na niezgodność robót budowalnych z Planem Miejscowym (z uwagi na nakaz zachowania cech architektonicznych obiektów wpisanych do rejestru zabytków i chronionych planem). II.4. Na postanowienie Prezydenta Wspólnota wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium"). II.5. Kolegium postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia zarzucono Prezydentowi niewskazanie przyczyn odmowy wydania zaświadczenia. Równocześnie w uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniesiono, co następuje: "Jeżeli zamierzona inwestycja jest w ocenie organu pierwszej instancji niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], to należało wydać zaświadczenie o takiej właśnie treści, nie zaś postanowieniem odmawiać jego wydania". Postanowienie Kolegium wpłynęło do organu w dniu [...] lutego 2018 r. II.6. Rozpatrując sprawę ponownie, pismem z dnia [...] lutego 2018 r. wezwano Wspólnotę do uzupełnienia, złożonego w dniu [...] grudnia 2017 r. wniosku o wydanie zaświadczenia we wskazanym w tym piśmie zakresie. Odpowiedź Wspólnoty na to wezwanie wpłynęła w dniu [...] lutego 2018 r. Prezydent pismem z dnia [...] lutego 2018 r. wystąpił do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...]o przekazanie protokołów z przeprowadzonych kontroli PINB w związku z przedmiotową sprawą. Wnioskowana dokumentacja przekazana została do sprawy w dniu [...] lutego 2018 r. W dniu [...] lutego 2018 r. Prezydent wydał zaświadczenie Nr [...] poświadczające, że inwestycja polegająca na przebudowie obejmującej remont i modernizację części kondygnacji poddasza o funkcji użytkowo mieszkalnej w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] przy założeniu poziomów kalenic, ścianek kolankowych i murów szczytowych na niezmienionych poziomach w stosunku do obecnie istniejących nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu S. M.. Zaświadczenie to zostało doręczone pełnomocnikowi Wspólnoty w ramach doręczenia zastępczego. II.7. W dniu [...] maja 2018 r. Wspólnota złożyła ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. Kolegium postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. ([...]) uznało ponaglenie za nieuzasadnione. III.1. Wspólnota w skardze na bezczynność z dnia [...] maja 2018 r. wniosła o: (i) zobowiązanie organu do zakończenia postępowania i wydania zaświadczenia o zgodności prac z Planem Miejscowym dla inwestycji polegającej na przebudowie obejmującej remont i modernizację części kondygnacji poddasza o funkcji użytkowo mieszkalnej w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...],przy założeniu poziomów kalenic, ścianek kolankowych i murów szczytowych na niezmienionych poziomach w stosunku do obecnie istniejących w terminie 7 dni od dnia wydania przez Sąd orzeczenia w niniejszej sprawie; (ii) stwierdzenie, że organ w toku postępowania dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; (iii) przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej stanowiącej połowę kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; (iv) przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i dopuszczenie dowodu z opinii urbanistycznej nt. "zgodności wykonanego remontu kamienicy przy ul. [...] w [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu S. M." autorstwa M. Ś., który był projektantem Planu Miejscowego, na okoliczność, że prace wykonywane w ramach inwestycji polegającej na przebudowie obejmującej remont i modernizację części kondygnacji poddasza o funkcji użytkowo mieszkalnej w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...],przy założeniu poziomów kalenic, ścianek kolankowych i murów szczytowych na niezmienionych poziomach w stosunku do obecnie istniejących były zgodne z Planem Miejscowym. III.2. Prezydent w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stanowiska Prezydenta podkreślono, że zaświadczenie Nr [...] zostało doręczone pełnomocnikowi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w dniu [...] marca 2018r. w formie doręczenia zastępczego, dokonanego w trybie art. 44 k.p.a. Ponadto, w dniu [...] marca 2018 r. M. L., członek Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...], otrzymał kopię ww. zaświadczenia. Powyższe wskazuje, iż sprawa z wniosku Wspólnoty złożonego w dniu [...] grudnia 2017r., została załatwiona poprzez wydanie Zaświadczenia Nr [...] z dnia [...] lutego 2018r. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje: IV.1. Skarga co do zasady zasługiwała na uwzględnienie. IV.2. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zgłoszonego w odpowiedzi na skargę zarzutu załatwienia sprawy wszczętej podaniem Wspólnoty z dnia [...] grudnia 2017 r. poprzez wydanie przez Prezydenta w dniu [...] lutego 2018 r. zaświadczenia o niezgodności przedmiotowej inwestycji z Planem Miejscowym. Stanowisko Prezydenta nie jest trafne. Zgodnie z art. 217 § 3 k.p.a, zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. W myśl zaś art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z porównania tych dwóch przepisów k.p.a. wynika, że załatwienie sprawy poprzez wydanie zaświadczenia może nastąpić tylko wówczas, gdy wydane zaświadczenie jest w całości zgodne z wnioskiem strony. W przeciwnym razie organ zobowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę wnioskującą. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że treścią zaświadczenia może być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego (por. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2000 r., I SA/Wr 2709/98; wyrok NSA z14 października 2014 r., II OSK 809/13; wyrok NSA z 25 maja 2017 r., I OSK 2826/16 - CBOSA). Taka konstrukcja prawna, tj. obowiązek wydania zaskarżalnego zażaleniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści ma na celu ochronę interesów wnioskodawcy, w tym zagwarantowanie wnioskodawcy prawa do złożenia środka odwoławczego oraz poddania sprawy wydania żądanego zaświadczenia kontroli sądowej (art. 78 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP). Samo zaświadczenie, jako czynność materialno-techniczna nie mająca cech władczych, nie podlega bowiem kontroli sądowoadministracyjnej (por. np. postanowienia NSA z dnia: 5 maja 2014 r., II FSK 760/14; 9 września 2014 r., II OSK 2339/14, 4 listopada 2014 r., II OSK 2949/14 – CBOSA). Reasumując, wydanie przez Prezydenta w dniu [...] lutego 2018 r. zaświadczenia niezgodnego z żądaniem Wspólnoty nie może być uznane za załatwienie sprawy z wniosku o wydanie zaświadczenia. Prezydent, jeżeli nie znalazł podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez Wspólnotę treści, winien wydać postanowienie, które mogłoby być następnie zaskarżone przez Wspólnotę. Sąd oczywiście dostrzega, że Prezydent wydając w dniu [...] lutego 2018 r. zaświadczenie zamiast postanowienia kierował się wytycznymi zawartymi w postanowieniu SKO z [...] stycznia 2018 r. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia z punktu widzenia oceny, czy sprawa wydania zaświadczenia została zakończona w formie przewidzianej przez k.p.a. Należy dodać, że wytyczne zawarte w uzasadnieniu postanowienia SKO z [...] stycznia 2018 r. co do wydania zaświadczenia o niezgodności inwestycji z planem miejscowym nie mają charakteru wiążącego na wzwór ocen prawnych wyrażonych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Brak tu jest bowiem regulacji odpowiadających art. 153 w zw. z art. 170 i 171 p.p.s.a. Błędne wskazania zawarte w uzasadnieniu postanowienia SKO z [...] stycznia 2018 r. mają natomiast znaczenie w aspekcie oceny, czy bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w aspekcie istnienia podstaw do zastosowania środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. IV.3. Ustalenie, że Prezydenta nie załatwił, w formie przewidzianej przez art. 219 k.p.a. i w terminie określonym w art. 217 § 3 k.p.a., podania o wydanie zaświadczenia (w sytuacji, w której Prezydent uznał, że nie ma podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści), uzasadnia przyjęcie, że od [...] lutego 2018 r. Prezydent pozostawał bezczynny, przy czym bezczynność ta istniała w dniu wniesienia skargi oraz w dniu wyrokowania. Tym samym, w świetle art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., konieczne było zobowiązanie Prezydenta do załatwienia sprawy o wydanie zaświadczenia o zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zainicjowanej podaniem Wspólnoty z [...] grudnia 2017 r. (punkt 1 wyroku) oraz stwierdzenie, że Prezydent dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu tego podania (punkt 2 wyroku). IV.4. Sąd uznał, że bezczynność Prezydenta nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), stąd też orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że Prezydent pierwotnie rozpoznał podanie w ustawowym terminie siedmiu dni wydając postanowienie z [...] grudnia 2017 r. Podobnie nie nasuwa zastrzeżeń sprawność procedowania przez Prezydenta po otrzymaniu postanowienia SKO z [...] stycznia 2018 r. Należy przy tym mieć na uwadze, że wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., podobnie jak zaświadczenia przewidzianego w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, wymaga przeprowadzenia szerszego postępowania wyjaśniającego niż ma to miejsce w przypadku typowego zaświadczenia (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., II OSK 1277/11, CBOSA). W szczególności zachodzi tutaj konieczność ustalenia zakresu spornych robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz konieczność dokonania wykładni planu miejscowego w aspekcie tych ustaleń. Wyżej już wskazano, że wydanie przez Prezydenta w dniu [...] lutego 2018 r. zaświadczenia w miejsce wymaganego przez art. 219 k.p.a. postanowienia było konsekwencją zastosowania się przez Prezydenta do poglądu wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia SKO. Takiego przypadku nie można zakwalifikować jako rażącego stanu bezczynności. IV.5. Z tych samych powodów, które doprowadziły do uznania, że w sprawie nie miała miejsca bezczynność Prezydenta z rażącym naruszeniem prawa, Sąd nie uwzględnił żądania zasądzenia na rzecz Wspólnoty sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Zasądzenie sumy pieniężnej od organu również oparte jest na uznaniu sędziowskim. Należy podkreślić, że w realiach niniejszej sprawy brak dowodów na celowe przewlekanie postępowania przez Prezydenta, co jest jedną z istotnych okoliczności warunkujących uwzględnienie skargi na bezczynność w części dotyczącej sumy pieniężnej (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, CBOSA). Wręcz przeciwnie, analiza akt wskazuje, że Prezydent procedował sprawnie, natomiast bezczynność zaistniała po [...] lutego 2018 r. była konsekwencją zastosowania się przez Prezydenta do błędnego poglądu wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia SKO. IV.6. Na zakończenie należy wyjaśnić, że rozpoznając skargę na bezczynność w sprawie wydania zaświadczenia Sąd nie może formułować wiążących ocen prawnych co do treści takiego zaświadczenia, albowiem Sąd wyszedłby poza granice sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a.). Jak już wskazano wyżej, w razie wydania zaświadczenia o żądanej treści, taka czynność materialnotechniczna nie podlega w ogóle kontroli sądowoadministracyjnej. Z kolei w razie sporu wnioskodawcy z organem co do zasadności podania o wydanie zaświadczenia o żądanej treści, ustawodawca przewidział formę zaskarżalnego postanowienia (art. 219 k.p.a.), które na ogólnych zasadach może poddane kontroli sądowoadministracyjnej (art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a.). W tym aspekcie tylko ubocznie należy zauważać, odnosząc się do sformułowanego w skardze wniosku dowodowego z opinii urbanistycznej z dnia 9 lutego 2018 r., że w orzecznictwie jest ugruntowany już pogląd, iż art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowo-administracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego (por. np. wyrok NSA z 20 czerwca 2017 r., II OSK 2639/15 i cyt. tam orzecznictwo). IV.7. Z powyższych powodów orzeczono, jak w sentencji.