IV SAB/Wa 272/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman (spr.) Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. K. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku N. K. z dnia 31 stycznia 2019 r. w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz N. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SAB/Wa 272/19 UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek skargi N. K. złożonej 25 marca 2019 r., była bezczynność Wójta Gminy R. w rozpatrzeniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca zarzuciła, że organ dopuścił się naruszenia art. 64 k.p.a., pozostawiając jej wniosek bez rozpoznania i wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postepowania. Wójt Gminy R. w odpowiedzi na skargę przedstawił następujący przebieg postępowania: • skarżąca 30 stycznia 2019 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy, • organ wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku o decyzję środowiskową dotyczącą przedsięwzięcia opisanego we wniosku oraz do złożenia umów dotyczących zapewnienia dostarczenia energii elektrycznej oraz przyłącza do sieci wodociągowej, • skarżąca 13 lutego 2019 r. uzupełniła wniosek o umowy dotyczące sieci uzbrojenia terenu, jednak nie dołączyła nowej decyzji środowiskowej nie zgadzając się z zasadnością wezwania, • w piśmie z 20 lutego 2019 r. organ wyjaśnił, że przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy należy uzyskać decyzję środowiskową na realizację nowego przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania hali składowej na kurnik o obsadzie 420 DJP, • w piśmie z 27 lutego 2019 r. skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, • w piśmie z 8 marca 2019 r. organ poinformował skarżącą, że z powodu nieuzupełnienia wniosku o decyzję środowiskową, pozostanie on nierozpatrzony, • w piśmie z 12 marca 2019 r. skarżąca wyjaśniła, że uzupełniła wniosek w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga z 25 marca 2019 r. na bezczynność Wójta Gminy R. w rozpoznaniu wniosku z 30 stycznia 2019 r. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy była zasadna. Należy wskazać, że zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzają. następujące terminy załatwienia sprawy: "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1 k.p.a.), "niezwłocznie" (§ 2 tego artykułu), gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, "w ciągu miesiąca", jeżeli załatwienie sprawy wymaga postępowania wyjaśniającego (§ 3 zd. pierwsze tego artykułu), "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania" (§ 3 zd. drugie ww. artykułu), gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana. Do terminów określonych powyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 2 k.p.a.). Stosownie zaś do treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe pozwala przyjąć, że sądowa ocena stanu bezczynności ogranicza się do ustalenia, że sprawy nie załatwiono w terminie ustawowym (wynikającym z art. 35 k.p.a. lub przepisów szczególnych) albo wyznaczonym przez organ (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Bieg któregokolwiek z ww. terminów chroni organ przed zarzutem bezczynności. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. W ocenie sądu Wójt Gminy R. nie załatwił w terminie sprawy z wniosku skarżącej, dopuszczając się w tym zakresie bezczynności. Stan ten trwał na dzień wydania wyroku. Pismo informujące o pozostawieniu podania (wniosku) bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu. Kontrola tego rodzaju czynności materialno-technicznej następuje więc w ramach skargi na bezczynność organu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, nieuzasadnione pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do sądu administracyjnego (uchwała składu siedmiu 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, dostępną jw.). W przedmiotowej sprawie, pomimo upływu terminów określonych w art. 35 k.p.a., organ nie załatwił sprawy, gdyż nie wydał decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Pozostawienie przez organ wniosku skarżącej bez rozpoznania było działaniem nieprawidłowym, a więc nie uzasadniało zaniechania prowadzenia postępowania. Wezwanie skierowane do strony na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. może służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma. Braki formalne wniosku to elementy konieczne, wynikające z określonych przepisów prawa, bez których organ nie może nadać sprawie biegu. Tylko wówczas, gdy przepis prawa ustanawia wprost określone wymogi dotyczące składanego wniosku, organ może żądać ich spełnienia i uzupełnienia wniosku (pisma) o brakujące elementy. W tym trybie nie może dokonywać jednak merytorycznej oceny złożonego wniosku oraz załączników. W przedmiotowej sprawie organ wzywał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych polegających na złożeniu nowej decyzji środowiskowej oraz umowy dotyczącej dostawy energii elektrycznej lub zapewnienia właściwego gestora sieci, że przyłącze zostanie wykonane. Organ w tym trybie wezwał w istocie skarżącą do wykazania, że zachodzą przesłanki ustawowe do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, a nie do braków formalnych wniosku. Tego rodzaju wezwanie mogło być dokonane w toku postępowania na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. pod rygorem odmowy uwzględnienia wniosku w przypadku braku reakcji ze strony wnioskodawcy. W ocenie sądu złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy był wystarczający do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Według art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Z treści przepisu niewątpliwie wynika, że część opisowa wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinna zawierać określenie zapotrzebowania przedsięwzięcia na wodę, energię, a także określenie innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej. Przepis ten nie określa wymogu dołączenia do wniosku dokumentacji potwierdzającej istnienie lub projektowanie infrastruktury. Nakłada jedynie na wnioskodawcę obowiązek opisania planowanej inwestycji ze wskazaniem zapotrzebowania na wodę, energię oraz potrzeb z zakresu infrastruktury technicznej związanych z tą inwestycją. Niezłożenie przez wnioskodawcę dokumentacji dotyczącej istniejącej lub projektowanej infrastruktury nie stanowi zatem braków formalnych wniosku. Informacje te są istotne dla merytorycznej oceny wniosku i stanowią podstawę do ustalenia przez organ, czy planowane zamierzenie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków, w tym uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Z kolei art. 61 ust. 5 u.p.z.p. przewiduje, że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Kwestia zagwarantowania stosownego uzbrojenia terenu jest ustalana w trakcie merytorycznej oceny wniosku pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenie, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego z reguły wymaga przeprowadzenia czynności dowodowych. Jednak dokumenty, na które wskazuje art. 61 ust. 5 u.p.z.p. nie stanowią koniecznego elementu wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Dokumenty, o które zwrócił się organ do wnioskodawczyni nie dotyczyły braków formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a kwestii ściśle merytorycznych, które miały wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji nawet niezłożenie przez skarżącą żądanych przez organ dokumentów nie uprawniałoby organu do zaniechania merytorycznego rozpoznania wniosku. Skarżąca jednak na wezwanie organu złożyła dokumenty dotyczące istniejącego uzbrojenia terenu. Odnosząc się do drugiego żądania organu zawartego w piśmie wzywającym do uzupełnienia braków formalnych wniosku tj. złożenia nowej decyzji środowiskowej należy wskazać, że także to żądanie było niezasadne. Skarżąca dołączyła do wniosku decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania. Spełniła więc wymóg określony w art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 j.t.). Kwestia oceny czy przedłożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz dołączona do niego decyzja środowiskowa dotyczą tego samego przedsięwzięcia dokonywana jest w trakcie merytorycznej oceny wniosku co do spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wobec nieuzasadnionego pozostawienia wniosku bez rozpoznania zaszły podstawy do uwzględnienia skargi, gdyż organ dopuścił się bezczynności nie rozpoznając sprawy pomimo upływu terminu ustawowego do jej rozpoznania. Wobec tego Sąd w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Burmistrza do załatwienia sprawy tj. rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 31 stycznia 2019 r. w terminie jednego miesiąca od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. W punkcie II sentencji wyroku sąd stwierdził, że Burmistrz dopuścił się w przedmiotowej sprawie bezczynności, która nie miała cech rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności. W tej sprawie okoliczności związane z charakterem i okresem niewątpliwej zwłoki w załatwieniu sprawy, nie pozwalały na jednoznaczne stwierdzenie, że po stronie organu doszło do rażącego zlekceważenia zasad postępowania administracyjnego. Bezczynność była skutkiem niewłaściwego odczytania przez organ treści art. 64 § 2 k.p.a. i jego zastosowania w niniejszej sprawie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.