IV SAB/Wa 278/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...]; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego (Powiatu [...]) kwotę 100,00 zł (słownie: stu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiat [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] od decyzji Wojewody [...] w sprawie ustalenia odszkodowania. W skardze zarzucono naruszenie wywiedziono, że pomimo upływu 9 miesięcy odwołanie nie zostało rozpatrzona, a skarżąca nie została powiadomiona o przyczynach zwłoki i nie wskazano nowego terminu do załatwienia sprawy. Wezwanie z dnia 18 kwietnia 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa pozostało zaś bezskuteczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Minister wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Organ stwierdził, że z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia nie zachodzi bezczynność Ministra w rozpatrywanej sprawie. Ponadto organ wskazał, że sprawy rozpatrywane są według kolejności wpływu. Przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie rozpatrzenia jednej sprawy prowadziłoby do opóźnienia w rozpatrzeniu pozostałych. Jedynym sprawiedliwym systemem rozpoznawania jest kolejność wpływu. Z akt sprawy wynika, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w dniu 14 września 2015 r. wniósł odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Odwołanie to wpłynęło do organu II instancji w dniu 23 września 2015 r. W piśmie z dnia 18 kwietnia 2016 r. Powiat [...] wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i rozpatrzenia odwołania. W dniu 27 czerwca 2016 r. Powiat [...] wniósł skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Decyzja z dnia [...] lipca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej również jako P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie, w związku z wydaniem przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., postępowanie w zakresie obejmującym zobowiązanie organu administracji do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe. Rozpatrzenie wniosku i wydanie decyzji w sprawie powoduje bowiem, że brak jest podstaw do zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy na podstawie art. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z powyższych względów Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania decyzji. Wydanie przez organ administracji decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność nie powoduje jednak, w świetle treści art. 149 § 1 i art. 149 § 1a P.p.s.a., że postępowanie staje się bezprzedmiotowe także w zakresie dotyczącym stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, oraz stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brzmienie art. 149 § 1 i art. 149 § 1a P.p.s.a. powoduje, że nawet, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ administracji wydał rozstrzygnięcie, to sąd administracyjny, na podstawie akt sprawy, musi dokonać oceny, czy organ ten, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, dopełniając obowiązków płynących z art. 12, a także z art. 35 i 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej również jako K.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie. Wyrażona w art. 12 K.p.a. zasada szybkości i prostoty postępowania nakazuje organom administracji publicznej działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ogólny obowiązek szybkiego działania został skonkretyzowany w art. 35 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do treści art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Wedle natomiast art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3, co znajduje potwierdzenie w treści art. 35 § 4 K.p.a. W myśl art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Stosownie do treści art. 36 § 2 K.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Jak wskazano, odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. wpłynęły do kancelarii Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju dniu 23 września 2015 r. Zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem określony w art. 35 § 3 K.p.a. termin na rozpatrzenie odwołania rozpoczął bieg w dniu 23 września 2016 r. Minister nie wydał decyzji ani w ciągu miesiąca, ani w ciągu dwóch miesięcy, nie podejmował, też w tym czasie żadnych czynności w sprawie. Dopiero prawie po dziesięciu miesiącach od wpłynięcia odwołania, a po prawie 3 miesiącach od daty wpłynięcia wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ administracji wydał decyzję w postępowaniu odwoławczym. Należy przy tym wskazać, że Minister nie zastosował się do obowiązku wynikającego z art. 36 K.p.a. - nie poinformował stron o przyczynach zwłoki oraz o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. W ocenie Sądu opisane działanie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) i narusza będące jej konsekwencją obowiązki organu administracji, określone w art. 35 i art. 36 K.p.a. Minister wydał bowiem decyzję po ponad 10 miesiącach po wpłynięciu odwołania, nie zawiadomił stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy i nie dokonywał w tym czasie żadnych czynności w sprawie. Odnosząc się zaś do kwestii oceny czy bezczynność organu odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa stwierdzić należy, że na gruncie procedury sądowoadministracyjnej nie zostało ustawowo zdefiniowane pojęcie rażącego naruszenia prawa. W odniesieniu do przypadków bezczynności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności organu administracji wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Stwierdzone przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być uznane za znaczące, ewidentnie wskazujące na zaniedbanie organu administracji, lub sprawy w terminie nie może być także duża ilość spraw, czy tez zasada rozpatrywania ich według kolejności wpływu. Okoliczności te nie mogą więc usprawiedliwiać ponad dziesięciomiesięcznego okresu jaki był niezbędny organowi dla rozpatrzenia odwołania. Organy powinny tak organizować pracę sowich komórek organizacyjnych, aby należcie wywiązywać się z nałożonych na nie zadań. Powyższy okres oczekiwania na rozpatrzenie odwołania przesądza o konieczności stwierdzeni, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy, Sąd: 1. na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 P.p.s.a.., orzekł jak w pkt 1 sentencji 2. na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji; 3. na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 3 sentencji, O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.