IV SAB/Wa 281/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi W. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosku W. W. z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Ł. z dnia [...] czerwca 1978 r. nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 1978 r. nr [...], 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz W. W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U z a D a d n i e n i e W. W., dalej "skarżąca", pismem z dnia 21 kwietnia 2015r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postępowania w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...], stanowiącą dawniej dz. ew. nr [...], [...], [...]. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 26 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącej wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 1978 r., znak [...], utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1978 r., znak [...], orzekającą o odszkodowaniu za przejęte na własność Państwa działki, położone w [...], oznaczone w dacie przejęcia nr: [...], [...], [...]. Odpowiadając na skargę, pismem z dnia 25 maja 2015 r., Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, wskazując jednocześnie, że wniosek wszczynający postępowanie został złożony do Wojewody [...], zaś organowi właściwemu został przekazany pismem z dnia 15 grudnia 2014 r. Dalej organ wskazał, iż pismem z dnia 4 marca 2015 r. Minister wystąpił do Urzędu Miejskiego w [...] oraz do Archiwum Państwowego [...] z prośbą o nadesłanie archiwalnych dokumentów. Do chwili sporządzenia odpowiedzi na skargę materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku nie został pozyskany, zaś z otrzymanej z Archiwum Państwowego informacji wynika, że poszukiwania akt nadal trwają. Organ wyjaśnił również, że zasada szybkości postępowania jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej i nie może pozostawać w sprzeczności ze spoczywającym na organie obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Powyższe, zdaniem Ministra, świadczy że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające twierdzenie, że postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2015r., poz. 133 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego w k.p.a oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie natomiast do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postępowania w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...], stanowiącą dawniej dz. ew. nr [...], [...], [...]. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a.") Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 26 listopada 2014 r., które do organu właściwego, tj. Ministra Infrastruktury i Rozwoju, wpłynęło w dniu 18 grudnia 2014 r., Skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 1978 r., znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1978 r., znak [...] orzekającej o odszkodowani za przejęte na własność Państwa działki położone w [...] oznaczone w dacie przejęcia nr [...], [...], [...]. W przedmiotowej sprawie organ prowadzący postępowanie wszczęte wskazanym wnioskiem, podjął następujące czynności: 1. pismem z dnia 4 marca 2015 r., znak [...] oraz znak [...] wystąpił do Urzędu Miejskiego w [...] oraz do Archiwum Państwowego [...] z prośbą o nadesłanie akt archiwalnych; 2. pismem z dnia 4 marca 2015 r., znak [...] poinformował strony o wszczętym wnioskiem skarżącej postępowaniu oraz wskazał termin rozstrzygnięcia na zasadzie art. 36 k.p.a.; 3. pismem z dnia 25 maja 2015 r., znak [...] wystąpił do [...] Urzędu Wojewódzkiego o nadesłanie posiadanych akt archiwalnych dotyczących prowadzonej sprawy oraz ponownie do Urzędu Miejskiego w [...]; Nadto z pliku dokumentów przekazanych w dniu rozprawy, tj. w dniu 18 lutego 2016 r. wynika, że organ podejmował kolejne czynności, które uwieńczone zostały wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Uwzględniając powyższe okoliczności, należało stwierdzić, że mamy w niniejszej sprawie do czynienia z przewlekłością postępowania, bowiem od dnia wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, tj. 18 grudnia 2014 r. do czasu jego rozstrzygnięcia, tj. wydania decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. upłynął okres ponad roku. Wskazać należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo, ale w tym zakresie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II FSK 1114/12 (dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), którego tezy Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela i przyjmuje za swoje. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż: "W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz", Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Można zatem przyjąć, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W ślad za J. Borkowskim (w: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2011, str. 238) oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13) można dodać, że stwierdzenie przez sąd administracyjny, że postępowanie organu można uznać za dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania". W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, wystąpiła sytuacja, uzasadniająca uznanie, że postępowanie organu administracyjnego nosi cechy przewlekłości. Czynności podejmowane były w dość dużym odstępie czasu, a nadto przez okres pierwszych trzech miesięcy od wpłynięcia wniosku jakakolwiek czynność nie została podjęta. Wskazuje to na pewną opieszałość w działaniu organu, co uzasadnia stwierdzenie, że działania podejmowane przez organ naruszały nakaz sprawnego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, zdaniem Sądu, dłuższy niż przewidziany kodeksowo okres prowadzenia postępowania, uzasadnia podnoszona przez organ konieczność zgromadzenia materiału dowodowego, trudności z tym związane oraz wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. W szczególności Sąd ma na uwadze, iż czynności podejmowane przez organ celem pozyskania archiwalnych akt, wskazują na istotne trudności w ich odnalezieniu, co w konsekwencji uzasadnia uznanie, że przewlekłe prowadzenie postępowanie nie miało charakteru rażącego. Należy zaznaczyć, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w k.p.a. (art. 12, art. 35, art. 36 k.p.a.). Jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Wobec nie stwierdzenia, iż przewlekłe prowadzenia postępowania miało charakter rażący, Sąd nie dopatrzył się również powodów uzasadniających nałożenie grzywny. W tym stanie rzeczy Sąd – uwzględniając, że w sprawie wydana została decyzja rozpatrująca wniosek inicjujący postępowanie, które objęte było skargą na przewlekłość, na mocy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w punktach 1 i 2, zaś o kosztach postanowiono – w punkcie 3 – na podstawie art. 200 p.p.s.a.