IV SAB/Wa 296/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Groński (spr.) Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2015 r. sprawy ze skargi W. G. na przewlekłość postępowania Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. stwierdza, że postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...] prowadzone było w sposób przewlekły, 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa – następcy prawnemu Ministra Infrastruktury i Rozwoju grzywnę w wysokości 1.000 zł. (słownie: tysiąc złotych) z tytułu stwierdzonej przewlekłości, 4. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa – następcy prawnego Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpoznania odwołania W. G. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...], 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa – następcy prawnego Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego W. G. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W.G. pismem z dnia 27 kwietnia 2015 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność i przewlekłość postępowania Ministra Infrastruktury i Rozwoju w rozpoznaniu odwołania skarżącego z dnia 11 kwietnia 2011 r. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...]. Z akt sprawy wynika, że opisaną decyzją Wojewoda [...] ustalił lokalizację przedsięwzięcia polegającego na budowie napowietrznej linii elektroeneregtycznej 110 kV Stacja [...] - istniejący słup nr [...] linii 110 kV nr [...] relacji [...] i stacji 110/15kV [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Środowiskowe uwarunkowania dla tej inwestycji zostały ustalone przez organ I instancji (Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]) w decyzji z [...] lutego 2011 r. znak: [...]. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił tę decyzję w części i orzekł co do istoty sprawy, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja wpłynęła do organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji przedsięwzięcia (Ministra Infrastruktury) w dniu 26 sierpnia 2011 r. W dniu 27 października 2011 r. organ podjął czynności zmierzające do ustalenia istnienia legitymacji procesowej innych poza skarżącym osób wnoszących odwołanie od decyzji z [...] marca 2011 r. (Wspólnoty Mieszkaniowej [...], T.R.), w dniu 15 listopada 2011 r. Minister zwrócił się do pełnomocnika inwestora ([...]) o informację w sprawie ewentualnej zmiany lokalizacji inwestycji i poinformował, że sprawa zostanie zakończona do 31 stycznia 2012 r. (art. 36 k.p.a.). W dniach 7 listopada i 21 listopada 2011 r. wpłynęły do Ministra odpowiedzi Wspólnoty Mieszkaniowej i T.R. na pismo z 27 października 2011 r., w dniu 6 grudnia 2011 r. stanowisko inwestora co do przebiegu inwestycji. Pismem z 24 stycznia 2012 r. organ poinformował strony postępowania o tym, że postepowanie w sprawie ustalenia lokalizacji spornej inwestycji nie zostanie zakończone w terminie określonym w piśmie z 15 listopada 2011 r. (31 stycznia 2012 r.) i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy (do 30 marca 2012 r.). W dniu 22 lutego 2012 r. organ wezwał osoby wnoszące odwołanie w imieniu Wspólnoty do nadesłania dokumentu z którego wynikałoby uprawnienie do działania w imieniu Wspólnoty. Następnie w piśmie z 30 marca 2012 r. Minister powiadomił ponownie strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie wyznaczonym w piśmie z 24 stycznia 2012 r. i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy (18 maja 2012 r.). Ten termin również nie został przez Ministra zachowany, a piśmie z 31 maja 2012 r. organ poinformował strony, że ze względu na "konieczność przeprowadzenia, przed wydaniem decyzji, dodatkowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego," postepowanie zostanie zakończone do dnia 29 czerwca 2012 r. Z tych samych przyczyn Minister w pismach z 28 czerwca 2012 r. i 30 sierpnia 2012 r. wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy (odpowiednio: do 15 sierpnia 2012 r. i do 15 października 2012 r.), nie podejmując jednak żadnych czynności zmierzających do wydania decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji. W piśmie z 30 listopada 2012 r. organ zwrócił się do S.P. o wykazanie interesu prawnego osób przez nią reprezentowanych we wniesieniu w dniu 6 kwietnia 2011 r. odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. W dniu 20 grudnia 2012 r. Minister wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy (28 lutego 2013 r.). Z akt sprawy wynika, że Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej – następca prawny Ministra Infrastruktury, w dniu 15 kwietnia 2013 r. został poinformowany przez stronę postępowania o tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1338/11 uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji spornego przedsięwzięcia. W piśmie z dnia 14 maja 2013 r. organ wystąpił do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o potwierdzenie tej informacji i po uzyskaniu w dniu 22 maja 2013 r. pisma w tej sprawie, w dniu 23 września 2013 r. zwrócił się do Sądu z zapytaniem, czy wyrok z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1338/11 jest prawomocny. W odpowiedzi na powyższe pismo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 26 września 2013 r. poinformował Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że wyrok z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1338/11 nie jest prawomocny, ponieważ został zaskarżony skargą kasacyjną przez uczestników postępowania. W tych okolicznościach faktycznych Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...]. W piśmie z dnia 19 grudnia 2013 r. NSA poinformował Ministra, że wyrokiem z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II OSK 2003/13 zostały oddalone skargi kasacyjne E.S. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2013 roku sygn. akt IV SA/Wa 1338/11. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. organ odwoławczy podjął postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie i pismami z dnia 3 kwietnia 2014 r. i z dnia 6 czerwca 2014 r. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o udzielenie informacji, czy została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W dniu 12 czerwca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uzyskał informację, że postępowanie dotyczące środowiskowych uwarunkowań inwestycji nie zostało zakończone. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ponownie zawiesił postępowanie odwoławcze w tej sprawie, do czasu zakończenia postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowanych zgody na realizację spornego przedsięwzięcia. Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r. Pismem z dnia 4 marca 2015 r. W.G. wezwał Ministra Infrastruktury i Rozwoju do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego niewydaniem decyzji (art. 37 k.p.a.). W dniu 27 kwietnia 2015 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie niniejszą skargę. Organowi zarzucił naruszenie art. 12 kpa i wniósł o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. Skarżący stwierdził, że organ odwoławczy w sposób rażący naruszył art. 34 ust. 3 ustawy z 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego [...] (Dz.U. z 2010 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.), zgodnie z którym odwołanie strony od decyzji wydanej w związku z realizacją przedsięwzięć [...] rozpatruje się w terminie 14 dni od dnia jego wniesienia. W rozpatrywanej sprawie odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone w dniu 11 kwietnia 2011 r. i nie zostało dotychczas rozpoznane. Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do zarzucenia organowi bezczynności, ponieważ postępowanie w niniejszej sprawie jest zawieszone od 25 sierpnia 2014 r. W związku z tym nie jest możliwe załatwienie sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że Sąd wyłączył do odrębnego rozpoznania skargę W.G. w części dotyczącej bezczynności w przedmiocie rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...]. Bezczynność oraz przewlekłość postępowania stanowią bowiem dwie różne instytucje prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie, należy przede wszystkim wyjaśnić, że przewlekłość postępowania zachodzi wówczas, gdy organ podejmuje określone czynności procesowe, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające bezpośrednio do końcowego załatwienia sprawy. Chodzi tu o takie działania, które nie przyczyniają się do wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia. Postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie, jest niezasadnie przedłużane niesprawnymi działaniami organu. Innymi słowy, organ działa przewlekle wówczas gdy jego czynności są nieskuteczne (por. np. wyrok NSA z 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12). To stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. II OSK 549/13 (LEX nr 1369030), gdzie stwierdzono: postępowanie prowadzone w sposób w przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź przy wykonywaniu czynności "pozornych" powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła by być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Wynika z tego, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący w rezultacie do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. W konsekwencji wydanie przez organ administracji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego przed datą wyrokowania w przedmiocie przewlekłości postępowania, czy nawet przed datą złożenia skargi, nie stanowi przeszkody do orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny w takiej sprawie. W tej sytuacji konieczne jest zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. W przeciwnym razie organ mógłby zawsze uniknąć uwzględnienia przez Sąd administracyjny skargi na jego przewlekłość postępowania, gdy tylko przed dniem wyrokowania przez Sąd wydałby postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w danej sprawie. W kontrolowanej sprawie Minister Infrastruktury prowadzi postepowanie wyjątkowo nieefektywnie a zatem przewlekle. O nieefektywności działań organu świadczy nie tylko zbyt długi okres trwania postępowania ale także jego konkretne zachowania procesowe. Otóż 3 czerwca 2011 r. a więc niespełna dwa miesiące od dnia złożenia odwołania od decyzji organu I instancji przez stronę skarżącą ([...] kwietnia 2011 r.) Minister zwrócił się do Wojewody [...] o nadesłanie dowodów potwierdzających umieszczenie na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Wojewódzkim oraz w Urzędzie Miejskim w [...] obwieszczeń o wydaniu przez ten organ w dniu [...] marca 2011 r. decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie napowietrznej linii elektroeneregtycznej 110 kV Stacja [...] - istniejący słup nr [...] linii 110 kV nr [...] relacji [...] i stacji 110/;5kV [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Minister Infrastruktury po uzyskaniu żądanych informacji w dniu 21 czerwca 2011 r. przez niespełna dwa miesiące nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Następnie czternaście dni zajęło organowi odwoławczemu sporządzenie krótkiego pisma do Regionalnego Dyrektoria Ochrony Środowiska w [...] o nadesłanie ostatecznej decyzji dotyczącej ustalenia środowiskowych warunków dla spornej inwestycji. Tę czynność można było dokonać zdecydowanie wcześniej, zwłaszcza że decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w tej sprawie została wydana [...] czerwca 2011 r. Trzeba ponadto zauważyć, że organ II instancji dopiero w październiku 2011 r. czyli sześć miesięcy po wszczęciu postępowania zwrócił się do wnoszących odwołanie o nadesłanie dokumentów potwierdzających posiadanie interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. znak: [...]. Strony postępowania w listopadzie 2011 r. udzieliły odpowiedzi na pismo organu, zaś 8 grudnia 2011r. Minister otrzymał stanowisko inwestora w sprawie. W dalszym toku postępowania organ odwoławczy (Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) kilkakrotnie informował strony postępowania o niemożności zakończenia postępowania, z uwagi na konieczność "dodatkowej analizy prawnej zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego". Trzeba zauważyć, że kolejne przedłużenie terminu następowało zazwyczaj po upływie wyznaczonego terminu zakończenia postępowania, a między tymi czynnościami organ podejmował czynności pozorne, nie zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy. Nie należy tracić z pola widzenia, że Minister Infrastruktury w dniu [...] października 2013 r. zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...]. W dniu [...] lutego 2014 r. organ odwoławczy podjął to postępowanie, aby następnie w dniu [...] sierpnia 2014 r. wydać kolejne postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie, do czasu zakończenia postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowanych zgody na realizację spornego przedsięwzięcia. Trzeba przypomnieć, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący w rezultacie do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. Pomiędzy kolejnymi czynnościami zachodziły wielomiesięczne, niczym nieuzasadnione przerwy. Z przedstawionych powodów Sąd stwierdził, że przewlekłość w postępowaniu była nie tylko niewątpliwa, ale miała charakter rażący. Minister prowadził kontrolowane postępowanie w sposób nieefektywny. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że organ odwoławczy prowadził postępowanie przewlekłe a ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę w wysokości 1.000 zł. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa – następcy prawnego Ministra Infrastruktury do wydania do wydania decyzji, mając na uwadze istnienie w obrocie prawnym postanowienia Ministra z dnia [...] sierpnia 2014 r. o zawieszeniu postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...]. O kosztach postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.