IV SAB/Wa 296/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat (spr) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2019r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. Y. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę. W dniu 4 lipca 2018 r. Z. Y. złożył skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].03.2017 r. znak: [...]. Stan sprawy przedstawił się następująco. W dniu 2.10.2017 r. S. L. wystąpiła za pośrednictwem pełnomocnika, z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla swojego męża – Z. Y.. Decyzją z dnia [...].03.2018 r. znak: [...] Wojewoda [...] odmówił udzielenia Cudzoziemcowi zezwolenia. W dniu 4.04.2018 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło odwołanie. Odwołanie to, wraz z aktami sprawy, dotarło do Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 18.04.2018 r. Organ I instancji nie przekazał jednak zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. decyzji. Urząd do Spraw Cudzoziemców pismem z dnia 25.06.2018 r. Nr [...] wystąpił do organu pierwszej instancji, z prośbą o poinformowanie, czy wszczęte zostało postępowanie reklamacyjne. Następnie, w dniu 27.04.2018 r. do Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęło pismo pełnomocnika Strony. W piśmie tym zatytułowanym "Prośba" zwrócono się o niezwłoczne wydanie decyzji. W dniu 4.06.2018 r. do Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęło adresowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo z dnia 28.05.2018 r. zatytułowane "Prośba", wskazujące że "wszystkie braki zostały uzupełnione, nieustanne próby wyegzekwowania terminu otrzymania decyzji (infolinia Urzędu) nie przynoszą od kilku miesięcy żadnego rezultatu". Organ II instancji pismem z dnia 25.06.2018 r. ponownie zwrócił się do Wojewody o nadesłanie potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji lub o udzielenie informacji, odnośnie do ewentualnego wszczęcia procedury reklamacyjnej. W tym samym dniu pełnomocnik strony został zawiadomiony o uprawnieniach wynikających m.in. z art. 10, 73 i 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2018, poz. 2096), powoływanej dalej jako "K.p.a." oraz o przewidywanym terminie rozpatrzenia sprawy, które ma nastąpić nie później niż do dnia 7.09.2018 r. Urząd do Spraw Cudzoziemców w piśmie z dnia 28.01.2019 r. (karta 45 akt sądowych poinformował), że postępowanie odwoławcze zakończone zostało decyzją z dnia [...].10.2018 r., nr [...], która została objęta skargą Cudzoziemca do WSA w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., określanej dalej jako: "P.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym, Sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Wnosząc do organu administracji publicznej żądanie określonej treści, strona może domagać się rozstrzygnięcia o swoich prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, przy zachowaniu ogólnych zasad, regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych. Postępowanie odwoławcze może zostać zainicjowane wyłącznie z inicjatywy strony postępowania. Inicjatywa ta wiąże się z zachowaniem wymogów formalnych, pod rygorem nierozpatrzenia odwołania. Jednym z uwarunkowań niepodmiotowych skutecznie złożonego odwołania jest jego wniesienie w terminie 14 dni. Zgodnie bowiem z art. 129 § 1 K.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 K.p.a.). Termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym, a więc nie może być przedłużany ani skracany przez organ administracji publicznej. Jest terminem procesowym, obliczanym według przepisów K.p.a. oraz terminem zawitym, którego upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. W konsekwencji, jeżeli strona uchybiła czternastodniowemu terminowi na złożenie odwołania i organ nie przywrócił terminu do złożenia tego wniosku, wówczas decyzja wydana w I instancji jest ostateczna. W rozpatrywanej sprawie z pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 10.04.2018 r. (karta 7 akt administracyjnych sprawy, teczka 1/2) wynika, że odwołanie wpłynęło do tego urzędu w dniu 4.04.2018 r., natomiast decyzja została wysłana 12.03.2018 r. Wskazany przez organ termin jest dłuższy niż 14 dni, nie sposób zatem było stwierdzić, wywodząc z samych dat, bez zwrotnego potwierdzenia odbioru, że odwołanie skarżącego zostało wniesione z zachowaniem terminu. Zasadnie zatem Urząd do Spraw Cudzoziemców pismem z dnia 25.06.2018 r. Nr [...] wystąpił do organu pierwszej instancji, z prośbą o poinformowanie, czy wszczęte zostało postępowanie reklamacyjne (karta, teczka 1/2 akt administracyjnych sprawy). Wskazane wyżej uwarunkowania procesowe, kształtujące dopuszczalność merytorycznego rozpatrzenia odwołania od prawidłowo (w tym w terminie) jego wniesienia pozwalają przyjąć, że organ II instancji nie był w bezczynności, występując o przesłanie zwrotnego potwierdzenia odbioru. Czyni to zarzut skarżącego nieskutecznym. Należy również odróżnić przewlekłość od bezczynności. Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy zatem rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Ponadto, przewlekłość postępowania występuje niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Skarżący nie wywiódł jednak skargi na przewlekłość, a z akt sprawy wynika, że organ podejmował czynności w sprawie i zakończył postępowanie. W kontekście kwalifikowania, czy wystąpiła bezczynność, należy ponadto zauważyć, że postępowanie odwoławcze zakończone zostało decyzją z dnia [...].10.2018 r., nr [...], natomiast kolejne pismo Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie wyjaśnienia terminu złożenia odwołania wystosowane zostało dnia 25.06.2018 r. Nie wystąpił zatem szczególnie długi okres między tymi wydarzeniami. W toku postępowania organ podejmował zatem, zgodnie z K.p.a., próby zbadania zachowania wymogów formalnych, warunkujących skuteczność odwołania. Z wykonania zaś obowiązków ustawowych nie można czynić uzasadnionego zarzutu. Dodatkowo należy zauważyć, że – biorąc pod uwagę oczekiwanie na odpowiedź organu I instancji - opóźnienie wydania decyzji nie jest znaczne i organ wystosowywał pisma, w związku z tym nie można w uzasadniony sposób wywodzić, że organ był bezczynny. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 P.p.s.a., w związku z powołanym wcześniej art. 119 pkt 4 P.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.