IV SAB/Wa 297/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Groński (spr.) Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2015 r. sprawy ze skargi W. G. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Rozwoju pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...], 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa – następcy prawnemu Ministra Infrastruktury i Rozwoju grzywnę w wysokości 1.000 zł. (słowne: tysiąc złotych) z tytułu stwierdzonej bezczynności, 4. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa – następcy prawnego Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpoznania odwołania W. G. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...], 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa – następcy prawnego Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego W. G. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W.G. pismem z dnia 27 kwietnia 2015 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność i przewlekłość postępowania Ministra Infrastruktury i Rozwoju w rozpoznaniu odwołania skarżącego z dnia 11 kwietnia 2011 r. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...]. Z akt sprawy wynika, że opisaną decyzją Wojewoda [...] ustalił lokalizację przedsięwzięcia polegającego na budowie napowietrznej linii elektroeneregtycznej 110 kV Stacja [...] - istniejący słup nr [...] linii 110 kV nr [...] relacji [...] i stacji 110/15kV [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Środowiskowe uwarunkowania dla tej inwestycji zostały ustalone przez organ I instancji (Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]) w decyzji z [...] lutego 2011 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił tę decyzję w części i orzekł co do istoty sprawy, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja wpłynęła do organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji przedsięwzięcia (Ministra Infrastruktury) w dniu 26 sierpnia 2011 r. W dniu 27 października 2011 r. organ podjął czynności zmierzające do ustalenia istnienia legitymacji procesowej innych poza skarżącym osób wnoszących odwołanie od decyzji z [...] marca 2011 r. (Wspólnoty Mieszkaniowej [...], T.R.), w dniu 15 listopada 2011 r. Minister zwrócił się do pełnomocnika inwestora ([...] S.A.) o informację w sprawie ewentualnej zmiany lokalizacji inwestycji i poinformował, że sprawa zostanie zakończona do 31 stycznia 2012 r. (art. 36 k.p.a.). W dniach 7 listopada i 21 listopada 2011 r. wpłynęły do Ministra odpowiedzi Wspólnoty Mieszkaniowej i T.R. na pismo z 27 października 2011 r., w dniu 6 grudnia 2011 r. stanowisko inwestora co do przebiegu inwestycji. Pismem z 24 stycznia 2012 r. organ poinformował strony postępowania o tym, że postepowanie w sprawie ustalenia lokalizacji spornej inwestycji nie zostanie zakończone w terminie określonym w piśmie z 15 listopada 2011 r. (31 stycznia 2012 r.) i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy (do 30 marca 2012 r.). W dniu 22 lutego 2012 r. organ wezwał osoby wnoszące odwołanie w imieniu Wspólnoty do nadesłania dokumentu z którego wynikałoby uprawnienie do działania w imieniu Wspólnoty. Następnie w piśmie z 30 marca 2012 r. Minister powiadomił ponownie strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie wyznaczonym w piśmie z 24 stycznia 2012 r. i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy (18 maja 2012 r.). Ten termin również nie został przez Ministra zachowany, a piśmie z 31 maja 2012 r. organ poinformował strony, że ze względu na "konieczność przeprowadzenia, przed wydaniem decyzji, dodatkowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego," postepowanie zostanie zakończone do dnia 29 czerwca 2012 r. Z tych samych przyczyn Minister w pismach z 28 czerwca 2012 r. i 30 sierpnia 2012 r. wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy (odpowiednio: do 15 sierpnia 2012 r. i do 15 października 2012 r.), nie podejmując jednak żadnych czynności zmierzających do wydania decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji. W piśmie z 30 listopada 2012 r. organ zwrócił się do S.P. o wykazanie interesu prawnego osób przez nią reprezentowanych we wniesieniu w dniu 6 kwietnia 2011 r. odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. W dniu 20 grudnia 2012 r. Minister wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy (28 lutego 2013 r.). Z akt sprawy wynika, że Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej – następca prawny Ministra Infrastruktury, w dniu 15 kwietnia 2013 r. został poinformowany przez stronę postępowania o tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1338/11 uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji spornego przedsięwzięcia. W piśmie z dnia 14 maja 2013 r. organ wystąpił do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o potwierdzenie tej informacji i po uzyskaniu w dniu 22 maja 2013 r. pisma w tej sprawie, w dniu 23 września 2013 r. zwrócił się do Sądu z zapytaniem, czy wyrok z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1338/11 jest prawomocny. W odpowiedzi na powyższe pismo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 26 września 2013 r. poinformował Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że wyrok z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1338/11 nie jest prawomocny, ponieważ został zaskarżony skargą kasacyjną przez uczestników postępowania. W tych okolicznościach faktycznych Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...]. W piśmie z dnia 19 grudnia 2013 r. NSA poinformował Ministra, że wyrokiem z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II OSK 2003/13 zostały oddalone skargi kasacyjne E.S. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2013 roku sygn. akt IV SA/Wa 1338/11. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. organ odwoławczy podjął postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie i pismami z dnia 3 kwietnia 2014 r. i z dnia 6 czerwca 2014 r. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o udzielenie informacji, czy została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W dniu 12 czerwca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uzyskał informację, że postępowanie dotyczące środowiskowych uwarunkowań inwestycji nie zostało zakończone. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ponownie zawiesił postępowanie odwoławcze w tej sprawie, do czasu zakończenia postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowanych zgody na realizację spornego przedsięwzięcia. Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r. Pismem z dnia 4 marca 2015 r. W.G. wezwał Ministra Infrastruktury i Rozwoju do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego niewydaniem decyzji (art. 37 k.p.a.). W dniu 27 kwietnia 2015 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie niniejszą skargę. Organowi zarzucił naruszenie art. 12 kpa i wniósł o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. Skarżący stwierdził, że organ odwoławczy w sposób rażący naruszył art. 34 ust. 3 ustawy z 7 września 2007 r. o przygotowaniu [...] (Dz.U. z 2010 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.), zgodnie z którym odwołanie strony od decyzji wydanej w związku z realizacją przedsięwzięć [...] rozpatruje się w terminie 14 dni od dnia jego wniesienia. W rozpatrywanej sprawie odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone w dniu 11 kwietnia 2011 r. i nie zostało dotychczas rozpoznane. Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do zarzucenia organowi bezczynności, ponieważ postępowanie w niniejszej sprawie jest zawieszone od 25 sierpnia 2014 r. W związku z tym nie jest możliwe załatwienie sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że Sąd wyłączył do odrębnego rozpoznania skargę W.G. w części dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...]. Bezczynność oraz przewlekłość postępowania stanowią bowiem dwie różne instytucje prawa procesowego. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ podejmuje określone czynności procesowe, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające bezpośrednio do końcowego załatwienia sprawy. Chodzi tu o takie działania, które nie przyczyniają się do wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia. Postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie, jest niezasadnie przedłużane niesprawnymi działaniami organu. Innymi słowy, organ działa przewlekle wówczas gdy jego czynności są nieskuteczne. W rozpoznawanej sprawie, dotyczącej bezczynności organu odwoławczego, należy przede wszystkim wyjaśnić, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13 (LEX nr 1406499). Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Sąd stwierdza, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie są sporne. Jak wynika z akt administracyjnych odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. znak: [...] skarżący złożył w dniu 11 kwietnia 2011 r. i dotychczas nie zostało ono przez Ministra rozpoznane. Organ odwoławczy natomiast dwukrotnie (w dniu [...] października 2013 r. i [...] sierpnia 2014 r.) zawiesił postępowanie w tej sprawie z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla spornej inwestycji. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, wydanie przez organ administracji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności, czy nawet przed datą złożenia skargi, nie stanowi przeszkody do orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny w takiej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 623/14). W tej sytuacji konieczne jest zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. W przeciwnym razie organ mógłby zawsze uniknąć uwzględnienia przez Sąd administracyjny skargi na jego bezczynność, gdy tylko przed dniem wyrokowania przez Sąd wydałby postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w danej sprawie. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził bezczynność organu do czasu zawieszenia postępowania odwoławczego postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. Niezałatwienie sprawy przez okres ponad 2 lat należy uznać za stan bezczynności której można przypisać cechę rażącego naruszenia prawa. Świadczy o tym również to, że Minister nie dochowywał dodatkowych terminów załatwienia sprawy (36 k.p.a.), a kolejne przedłużenie terminu następowało zazwyczaj po upływie wyznaczonego terminu zakończenia postępowania. Trzeba pamiętać, że rozpoznawana sprawa dotyczy bezczynności organu w postępowaniu odwoławczym, w którym organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego i nie gromadzi dowodów. Za rażącym naruszeniem prawa przemawia także to, że organ przez półtora roku badał legitymację procesową i prawidłowość umocowania niektórych stron wnoszących odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia [...], naruszając w ten sposób prawo skarżącego do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że Minister Infrastruktury pozostawał w tej sprawie bezczynny a bezczynność maila miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę w wysokości 1000 zł. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa – następcy prawnego Ministra Infrastruktury do wydania do wydania decyzji, mając na uwadze istnienie w obrocie prawnym postanowienia Ministra z dnia [...] sierpnia 2014 r. o zawieszeniu postępowania. O kosztach postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.