IV SAB/Wa 299/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T.M. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wdrożenia procedury związanej z przystąpieniem do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę. T.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo z 9 lutego 2019 r., w którym zaskarżył działanie Rady Gminy [...], która nie uwzględniła siedliska rolników B.i T. małż. M., utworzonego na działkach nr [...] we wsi P., gm. [...], w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Następnie T.M. pismem z 5 marca 2019 r. doprecyzował, że celem skargi jest doprowadzenie do umieszczenia wskazanego siedliska w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. W tym stanie rzeczy Przewodnicząca Wydziału zarządziła w dniu 6 marca 2019 r. uznanie pisma z 9 lutego 2019 r. jako skargi T.M. na bezczynność Urzędu Gminy [...], Rady Gminy [...]oraz Wojewody [...]. W następstwie czego, w dniu 8 kwietnia 2019 r. zarejestrowano skargę T.M. na bezczynność Urzędu Gminy [...] w przedmiocie wdrożenia procedury związanej z przystąpieniem do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą wpisano pod sygn. IV SAB/Wa 299/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę T.M. należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym każdorazowo poprzedza analiza wymogów jej dopuszczalności. Postępowanie sądowoadministracyjne może się bowiem toczyć wyłącznie na skutek prawnie dopuszczalnej oraz skutecznie wniesionej skargi. Niniejsza skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", ponieważ należało uznać ją za niedopuszczalną. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 p.p.s.a., sąd orzeka w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (§ 2a p.p.s.a.) oraz sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych przepisów wynika, iż wniesienie skargi na bezczynność organu jest możliwe, gdy przepis prawa obliguje organ administracji publicznej do wydania jednego z wymienionych rozstrzygnięć, a mimo to organ go nie wydaje. W niniejszej sprawie Skarżący zarzucił Wójtowi Gminy [...] bezczynność we wdrożeniu procedury związanej z przystąpieniem do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, domagając się wprowadzenia korzystnych dla niego zapisów. Jednak organ wykonawczy gminy nie jest władny do wydania w tym zakresie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym jego zmiany, regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 27 cyt. ustawy zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy. Organ wykonawczy gminy może zaś występować jedynie do organu uchwałodawczego z wnioskiem o przystąpienie do zmiany planu. Jednak to od rady gminy zależy, czy podejmie stosowną w tym względzie uchwałę (art. 14 ust. 1 i 4 u.p.z.p.). Przy czym na uwadze należy mieć tutaj, że w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Natomiast jak wynika z treści przytoczonego art. 3 § 2 p.p.s.a., skarga na bezczynność nie obejmuje działań administracji publicznej opisanych w pkt 5, tj. stanowienia aktów prawa miejscowego. Niedopuszczalne jest więc wniesienie skargi na bezczynność w zmienianiu aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, zakres skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w świetle których zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Uchwała w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zaś jedynie uchwałą intencyjną, wyrażającą – w sposób procesowo uregulowany obowiązującym prawem – stanowczy zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie, w formie aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Wobec tego – ze względu na jej wewnętrzny, intencyjny i porządkowy charakter, jako rozpoczynającej proces planistyczny, nie można – jak oczekuje tego Skarżący – nadać jej charakteru normatywnego. Tym bardziej nie można przyjąć, aby uchwała tego rodzaju naruszała interes prawny lub uprawnienia, dlatego za niedopuszczalną należałoby uznać również skargę wniesiona na uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą wniesienia skargi w na bezczynność w uchwalaniu powołanego aktu prawa miejscowego, czy też jego zmiany nie może być również art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Z przepisu tego wynika, iż każdy czyj interes prawny został naruszony niewykonywaniem przez organ gminy czynności nakazanych prawem może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Unormowanie to dotyczy czynności nakazanych prawem. Musiałby więc istnieć przepis prawa, który obligowałby dany organ do podjęcia określonego działania – w rozpatrywanej sprawie podjęcia przez Wójta Gminy inicjatywy uchwałodawczej lub podjęcia przez Radę Gminy uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania należy do zadań własnych gminy. Z przepisów określających zadania, a więc również obowiązki organu wykonawczego i uchwałodawczego gminy, nie wynika prawo żądania przez mieszkańca gminy lub właściciela gruntów położonych na terenie gminy podjęcia albo zmiany uchwały, zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inicjatywa uchwałodawcza przysługuje wyłącznie określonym w statucie organom i osobom, a nie każdemu mieszkańcowi z osobna. Przyjąć zatem należy, że w obecnym stanie prawnym nie ma prawnej możliwości zaskarżenia bezczynności organu wykonawczego i uchwałodawczego gminy w podjęciu uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący nie mógł więc poprzez wniesienie skargi skutecznie wymóc na Wójcie Gminy [...], aby podjął inicjatywę w tym względzie. Nie mógł również w ten sposób wymóc, aby Rada Gminy [...]podjęła uchwałę zmieniającą. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.