IV SAB/Wa 30/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi Z. G. na przewlekłość Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w odniesieniu do działki [...], obręb [...] położonej w W.; 2. odrzuca skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w odniesieniu do działki [...], obręb [...] położonej w W. Pan Z. G. pismem z dnia 28 października 2014r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w sprawie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w rejonie ul. [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha i działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] gruntu, która przeszła z mocy prawa na własność Miasta W. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez w/w organ. W ocenie strony skarżącej organ dopuścił się naruszenia art. art.8, art.12, art.35 § 1 i art. 36 § 1, art. 57 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.], przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, dlatego też wniósł on o: 1) zobowiązanie Prezydenta W. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) zobowiązanie Prezydenta W. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie, 3) w przypadku uwzględnienia skargi - o orzeczenie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. 4) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej wart. 154 § 6 p.p.s.a 5) zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że wnioskiem z dnia 2 września 2010 roku Pan Z. G.wystąpił o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną - ulicę [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 oraz działkę gruntu nr [...] o powierzchni [...] m2 wydzieloną pod przewidzianą do realizacji drogę oznaczoną symbolem [...] oraz działkę gruntu nr [...] położoną w pasie projektowanej ul. [...]. Prezydent W. decyzją Nr [...] z. dnia [...] listopada 2009 roku zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] o powierzchni [...] ha oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] na m.in. działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2009r. Następnie Prezydent W. decyzją Nr [...] z dnia [...].02.2012 roku ustalił i przyznał odszkodowanie za grunt położony w W., stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 (działka wydzielona pod poszerzenie drogi publicznej - gminnej - ulicę [...], uregulowany w księdze wieczystej KW Nr [...] (brak wpisu prawa własności Miasta W. w księdze wieczystej), stanowiący obecnie własność Miasta W. na rzecz Pana Z. G. w całości. W dniu 8.09.2014r. (data wpływu do Kancelarii Urzędu W.) Pan Z. G. złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta W. dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w rejonie ul. [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...]. Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...].11.2014r. uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 2 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia tj. do [...].01.2015r. Jednocześnie, stwierdził, że niezałatwienie niniejszej sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Prezydent wskazał, że poinformował stronę o terminie załatwienia sprawy, do 30 grudnia 2014r., oraz wyjaśnił, że obecnie prowadzone jest postępowanie wyjaśniające, dlatego też zdaniem organu skarga jest bezzasadna. Organ podkreślił także, że odnośnie działki ewidencyjnej nr [...] w ogóle nie zostało złożone zażalenie do Wojewody [...], co winno skutkować odrzuceniem skargi w odniesieniu do w/w działki. Na rozprawie w dniu 18 marca 2015r. pełnomocnik organu poinformował Sąd o fakcie wydania i podpisania w dniu [...] marca 2015r. decyzji w odniesieniu do w/w działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a. Z kolei, w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W kwestii dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania należy wskazać, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu uwarunkowane jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na przewlekłość postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; bądź gdy tryb określony w art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a., przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt administarcyjnych skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego pismem, które wpłynęło do organu 8 września 2014r. wniósł zażalenie do Wojewody [...] domagając się wydania decyzji w odniesieniu do działki [...]. Tym samym nie ulega wątpliwości, iż w odniesieniu do w/w działki dopełnił on wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, składając zażalenie, w trybie art. 37 § 1 k.p.a.. Per analogiam nie można uznać, iż skarżący wyczerpał powyższy tryb także w odniesieniu do działki [...], której nie dotyczyło w/w zażalenie. Analiza przedłożonych Sądowi akt sprawy wskazuje, że nie zawierają one zażalenia o którym mowa w art. 37 k.p.a dotyczącego w/w działki. Wobec powyższego Sąd uznał, że przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w odniesieniu do działki [...], skarżący nie wyczerpał trybu o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a, co uzasadniało odrzucenie skargi w odniesieniu do tej działki. Odnosząc się zaś do skargi w zakresie działki [...] uznać należy, iż w/w wymóg formalny został wyczerpany, a zatem skarga podlegała ocenie Sądu. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta W. w sprawie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w rejonie ul. [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] gruntu, która przeszła z mocy prawa na własność Miasta W. w pierwszej kolejności wskazać należy, iż przepis art. 149 p.p.s.a., stanowi o instytucji bezczynności i przewlekłości. Skoro ustawodawca odróżnia dwie niezależne od siebie instytucje: bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, to każda z nich ma inne zadanie, inny jest cel jej zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego, co też skarżący uczynił wnosząc dwie skargi na przewlekłość i bezczynność. Jednakże, rozgraniczając zakres skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania (art. 149 p.p.s.a.), należy wskazać, że przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). W świetle powyższego należy przyjąć, że przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania, dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ chociaż formalnie nie pozostaje w bezczynności, jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania. Rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania, Sąd bierze zatem pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Weryfikacja działań organu przez Sąd dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy. Odnosząc powyższe rozważania prawne do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, Sąd uznał, że na gruncie rozpoznawanej sprawy nie zaistniały podstawy do stwierdzenia stanu przewlekłości postępowania prowadzonego przez Prezydenta W. w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]. Jak wynika ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego, po wniesieniu przez skarżącego wniosku z dnia 2 września 2010r. do wystąpienia przez niego z zażaleniem na niezałatwienie sprawy i otrzymaniem postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014r. w odniesieniu do tej działki organ nie prowadził w ogóle postępowania. Przez okres 4 lat organ nie podjął żadnych czynności procesowych. Dopiero jak wynika z akt sprawy na skutek zażalenia organ podjął właściwe czynności wyjaśniające, które jak oświadczył jego pełnomocnik doprowadziły w konsekwencji do sporządzenia i podpisania w dniu [...] marca 2015r. decyzji. To zachowanie organu będzie podlegało zatem ocenie Sądu w zakresie rozpoznania skargi skarżącego na bezczynność. Oceniając je jednak przez pryzmat przewlekłości, o której była mowa powyżej, Sąd uznał za zasadne skargę oddalić, bowiem skoro do daty rozstrzygnięcia Wojewody [...] ([...] listopad 2014r.) organ nie podjął żadnych czynności, które Sąd mógłby ocenić przez pryzmat, czy zawierały one znamiona przewlekłego prowadzenia postępowania, nie można organowi postawić zarzutu, że prowadził je w sposób przewlekły, a w konsekwencji dokonać oceny, czy przewlekłość miała charakter rażący i uzasadniający wymierzenie mu grzywny o której mowa w art. 149 §2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]. Działając zaś na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a odrzucił jako niedopuszczalną skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...].