IV SAB/Wa 302/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...]; II. stwierdza, że organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania III. stwierdza, że bezczynność organu administracji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administraycjnego w Warszawie stała się bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Dnia [...] października 2019 r. A. K. (dalej jako "cudzoziemiec") wniósł odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2019 r., nr [...], którą odmówiono mu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Odwołanie to zostało przekazane przez organ I instancji przy piśmie z [...] listopada 2019 r., które to dokumenty wpłynęły do Urzędu do Spraw Cudzoziemców [...] listopada 2019 r. Pismem z [...] stycznia 2020 r. cudzoziemiec wniósł w sprawie ponaglenie. Następnie cudzoziemiec, działając samodzielnie, wywiódł skargę z [...] lutego 2020 r. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w której wniósł o: 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie dwóch tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności 3) stwierdzenie, że bezczynności organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 7) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o: stwierdzenie, że prowadzenie w sprawie postępowania przed organem odwoławczym nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oddalenie wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej oraz o wymierzenie organowi grzywny wymienionej w art. 149 § 2 p.p.s.a. Organ wskazał, że postępowanie odwoławcze trwało ok. 3 miesiące. Niezwłoczne wydanie orzeczenia kończącego postępowanie okazało się natomiast niemożliwe, z uwagi na ilość i znaczny przyrost postępowań odwoławczych prowadzonych przez Departament Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Okoliczności te organ zilustrował, przytaczając stosowne dane liczbowe i procentowe. Organ wyjaśnił, że cudzoziemiec nie otrzymał wymaganej informacji o przyczynach wydłużenia postępowania, oraz że postępowanie odwoławcze rzeczywiście toczyło się zbyt długo – z naruszeniem terminów ustawowych, ale jednocześnie – w ocenie organu – uchybienie to nie było rażące. Organ opisał również działania, jakie podjął celem poprawy sytuacji i przyspieszenia rozpatrywania spraw. Organ podkreślił także, iż uzasadnienie skargi nie zawiera żadnego uzasadnienia, gdy chodzi o wniosek dotyczący przyznania stronie sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję. Skarga zasługiwała na uwzględnienie w części, natomiast w pozostałym zakresie podlegała oddaleniu. Przystępując do meritum, przypomnieć należy, że przedstawiciele doktryny, jak i judykatury, przez długi czas prezentowali własne definicje bezczynności i przewlekłości. Definicja legalna tych pojęć została ostatecznie wprowadzona do porządku prawnego nowelą z 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Od tego momentu pojęcia te winny być w ten sam sposób rozumiane w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak i w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W aktualnym brzmieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., bezczynność występuje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36. Natomiast przewlekłość ma miejsce, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2 cyt. przepisu). Bezczynność następuje zatem, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Co do zasady, bez znaczenia pozostaje przyczyna, która spowodowała zawinioną albo niezawinioną opieszałość. Okoliczności, które skutkują zwłoką, sposób działania i zaniechania organu w toku rozpoznawania sprawy, w tym stopień przekroczenia terminów, mogą mieć natomiast znaczenie dla oceny, czy bezczynność miała charakter kwalifikowany. Przechodząc do rozpoznania skargi należy mieć również na uwadze, że bezczynność ma charakter formalny, w przeciwieństwie do przewlekłości, która ma charakter materialny, a której przejawów Sąd nie dopatrzył się w kontrolowanym postępowaniu. W ocenie Sądu, analiza wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę co do przebiegu dotychczasowego postępowania oraz analiza akt sprawy pozwalają stwierdzić, że skarga jest zasadna. Brak jakiegokolwiek działania przez organ w analizowanym okresie wpisuje się bowiem w definicję bezczynności. Z chronologii zdarzeń, która znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych wynika, że zwłoka w zakończeniu postępowania w głównej mierze spowodowana była wadliwością procedowania przez organ. Do czasu złożenia przez cudzoziemca skargi organ nie podejmował bowiem żadnych czynności zmierzających ku zakończeniu sprawy, nie wystosował nawet zawiadomienia w trybie art. 36 k.p.a., co zresztą przyznał w odpowiedzi na skargę. Dopiero na skutek wniesionej skargi wystosował do cudzoziemca wezwanie z [...] marca 2020 r. do uzupełnienia niezbędnych dokumentów, a otrzymawszy je [...] marca 2020 r. wydał korzystną dla skarżącego decyzję z [...] marca 2020 r., nr [...]. W analizowanym stanie sprawy Sąd nie znalazał podstaw, aby stwierdzić, że bezczynność, w której pozostawał organ, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest ciężkie uchybienie niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa, które wywołuje dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dlatego przy ocenie, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia i zakończenia postępowania, względnie braku zakończenia, ale i warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi czynności, które powinien podjąć organ dla rozstrzygnięcia sprawy. Ocena całokształtu okoliczności związanych z przebiegiem sprawy nie pozwala na uznanie, że zaistniałe uchybienie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Nie sposób nie dostrzec, że istotnym czynnikiem wpływającym na tempo procedowania był fakt znacznego przyrostu liczby spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa, które stanowią poważną przeszkodę w organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odwołaczego odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Okoliczności te są oczywiście nieistotne z punktu widzenia praw cudzoziemca, który domagał się terminowego rozpatrzenia jego odwołania, jednak nie mogły być przez Sąd całkowicie zignorowane. Ponadto na kwalifikację stwierdzonej bezczynności, jako niemającej miejsca z rażącym naruszeniem prawa, wpływ miał relatywnie krótki – bo trzymiesięczny okres uchybienia, licząc do dnia wniesienia przez cudzoziemca skargi na bezczynność. Z powołanych niżej przyczyn skarga podlegała oddaleniu w pozostałym zakresie (pkt IV wyroku). Zdaniem Sądu, w sprawie nie było podstaw do przyznania na rzecz cudzoziemca sumy pieniężnej, jak i wymierzenia organowi grzywny, które stanowią środki o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. W orzecznictwie akcentuje się, że instrumenty te winny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki, kiedy ocena całokształtu działań organu prowadzi do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a jednocześnie istnieje przy tym uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektował obowiązków wynikających z przepisów prawa. W analizowanym przypadku stwierdzony okres bezczynności, jak już wcześniej wskazano, był relatywnie krótki i do dnia złożenia w sprawie skargi na bezczynność z [...] lutego 2020 r. wyniósł około 3 miesiące. Ponadto, na co słusznie zwraca organ w swojej odpowiedzi, wniosek o wymierzenie ww. świadczeń nie został w żaden sposób umotywowany poprzez wskazanie określonego uszczerbku uzasadniającego przyznanie sumy pieniężnej, nadto organ wydał w sprawie korzystną dla skarżącego decyzję, a więc nie ma podstaw, by stosować wobec niego grzywnę, gdyż ten środek powinien mobilizować organ do jak najszybszego rozpoznania sprawy, podczas gdy ta jest już załatwiona Biorąc pod uwagę okoliczność wydania przez organ odwoławczy decyzji z [...] marca 2020 r., działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi m.in., że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż skuteczne cofnięcie skargi przez skarżącego lub śmierć strony, zasadne było orzeczenie o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie sformułowanego w skardze żądania zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania (punkt I wyroku). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 oraz art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a, art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na przyznane koszty sądowe składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.