IV SAB/Wa 303/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi S. B. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosku z [...] lutego 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1954 r. nr [...] i decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1955 r. nr [...]; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu powyższego wniosku i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 1500 (tysiąc pięćset) zł; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego S. B. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący S. B. pismem z dnia 27 czerwca 2016 roku wniósł skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1955 r. Nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1954 r. Nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej we wsi [...] gmina [...] (obecnie przy ul. [...]) w [...] o pow. 8585 m2 stanowiącej własność skarżącego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 10 czerwca 2010 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1954 r. i decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1955 r. nr [...] utrzymującej w mocy ww. orzeczenie z dnia [...] listopada 1954 r. w mocy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda [...] przekazał Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi ww wniosek jako organowi właściwemu, który poinformował skarżącego o jego rozpatrzeniu do dnia 30 grudnia 2011 r. (pismo z dnia 4 kwietnia 2011 r.). Następnie organ kilkakrotnie powiadamiał o kolejnych terminach rozpoznania przedmiotowego wniosku tj. do 30 kwietnia 2012 r, do dnia 29 czerwca 2012 r., do dnia 31 sierpnia 2012 r., do dnia 31 października 2012 r., do dnia do 31 grudnia 2012 roku, a następnym pismem z dnia 21 grudnia 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi poinformował, że wniosek zostanie rozpoznany do dnia 28 lutego 2013 r. Kolejnym pismem z dnia 30 kwietnia 2013 r. organ poinformował skarżącego o rozpatrzeniu wniosku do dnia 28 czerwca 2013 r. Natomiast Minister Infrastruktury w prowadzonej sprawie znak: [...] w dniu 29 czerwca 2011 r. wskazał, że z uwagi na konieczność ustalenia stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości nie było możliwe rozpatrzenie ww sprawy w terminie wskazanym w art. 35 K.p.a. i przewidywany termin rozpoznania wniosku nastąpi do dnia 31 października 2011 r.; kolejnym pismem z dnia 8 sierpnia 2012 r. poinformował skarżącego, że z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego przewidywany termin rozpoznania wniosku wyznaczył do dnia 30 listopada 2012 r. Jak wskazał skarżący powyższa sytuacja świadczy o tym, że postępowanie o stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej decyzji toczyło się dwutorowo przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi i Ministrem Infrastruktury, a po zmianie nazwy organu przed Ministrem Infrastruktury, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po przekazaniu wniosku przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (pismo znak: [...]) do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, a dalej po zmianie nazwy organu - przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, który to organ z kolei powiadomił skarżącego w dniu 18 grudnia 2013 r. o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy do dnia 31 marca 2014 r., z uwagi na konieczność analizy zebranego materiału dowodowego. Termin ten również nie został przez organ dochowany. Pismem z dnia 3 września 2015 r. skarżący wystąpił do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ pismem z dnia 25 lutego 2016 r. powiadomił skarżącego o rozpoznaniu wniosku do końca kwietnia 2016 r., jednak pomimo upływu kolejnych dwóch miesięcy Minister Infrastruktury i Budownictwa nie podjął żadnego rozstrzygnięcia, wobec powyższego zdaniem skarżącego wniesiona skarga jest w pełni uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skargi są niezasadne. Organ wskazał, że rozstrzygnął przedmiotową sprawę decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]], odmawiając stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] stycznia 1955 r. nr [...] oraz utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia z dnia [...] listopada 1954 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że sprawy rewindykacyjne ze swojej natury mają charakter długotrwały, co wiąże się z trudnościami w ustaleniu stanu faktycznego na dzień wydania orzeczenia oraz ze zgromadzeniem całości akt archiwalnych postępowania zakończonego orzeczeniem wywłaszczeniowym po kilkudziesięciu latach od jego zakończenia, a w rozważanym przypadku - po upływie ponad 60 lat. Należy również podkreślić wielowątkowość omawianych postępowań, na którą składa się konieczność zbadania legitymacji wnioskodawców (art. 28 k.p.a.) oraz pozyskania akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego postępowania. Wskazał nadto na bardzo wymagający, zarówno pod względem czasowym, jak i merytorycznym, charakter czynności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia jak poza pozyskaniem materiałów archiwalnych, również ustalenie stron, a także przeanalizowanie orzecznictwa sądów administracyjnych w podobnych sprawach a nie każda podejmowana przez organ czynność jest widoczna dla stron postępowania. Takie czynności jak analiza akt sprawy, ewidencji gruntów, poszukiwania w aktach innych spraw w celu odnalezienia dokumentacji dotyczącej przedmiotowego wywłaszczenia są czasochłonne i nie sposób je pomijać przy rozważaniu zasadności skargi na bezczynność. Odnosząc się zatem do zarzutów skargi organ zwrócił uwagę na skomplikowany charakter spraw rewindykacyjnych i wielość podejmowanych czynności, w tym analizę akt sprawy. Czynności z tym związane są czasochłonne i nie sposób je pomijać przy rozważaniu zasadności skargi na bezczynność. W ocenie Ministra powyższe świadczy o braku pozostawania w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy wskazać, że bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a.") ma miejsce wówczas, gdy organ w ustawowym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go – mimo istnienia ustawowego obowiązku – wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął też stosownej czynności. Nadto skarga na bezczynność dopuszczalna jest niezależnie od powodów, dla których dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności bez względu na to, czy przyczyna tej opieszałości jest zawiniona, czy też nie. Podkreślenia również wymaga, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana przyczynami zawinionymi lub niezawinionymi przez organ. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu, a także jego opieszałe działanie w toku rozpoznawania sprawy, w tym znaczące przekraczanie terminów, mają znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. Przechodząc do meritum przede wszystkim podnieść należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd stwierdza, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie są sporne. Jak wynika z akt administracyjnych od dnia przekazania tj. 16 czerwca 2010 r. przez Wojewodę [...] organ nie rozpoznał wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności powołanych decyzji i do dnia wniesienia skargi do Sądu decyzja nie została wydana. Oznacza to, że Minister Infrastruktury i Budownictwa pozostawał w tej sprawie bezczynny. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie Ministra pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Takie procedowanie podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji należało uznać za uzasadniony. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ zobowiązany jest do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt organowi, który wynika z przepisów k.p.a. W świetle bowiem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wskazany termin jest wobec tego terminem z całą pewnością wystarczającym do tego aby zakończyć postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. W ocenie składu orzekającego stwierdzona bezczynność rażąco narusza prawo, ponieważ od chwili złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww decyzji do dnia wyrokowania w zakresie bezczynności organu w tej sprawie upłynęło ponad sześć lat. Tak długi czas niezałatwienia sprawy w sposób oczywisty świadczy o rażącym naruszeniu prawa skarżącego do załatwienia sprawy administracyjnej w terminach określonych w przepisach k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, że wydanie przez organ decyzji nie zwalnia jednak Sądu od orzekania, czy organ prowadzący postępowanie dopuścił się bezczynności lub przewlekłości, a jeśli tak to czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013r., I OSK 797/13). Argumenty podniesione przez Ministra w odpowiedzi na skargę o skomplikowanym charakterze sprawy i analizie zgromadzonego materiału dowodowego, czy prowadzone w toku postepowania reorganizacje organu nie mogą stanowić usprawiedliwienia i uzasadniać zwłoki organu w wydaniu decyzji. Niepodejmowanie przez organ czynności w sprawie mających na celu jej załatwienie, do czasu wystąpienia przez skarżącego z wezwaniem do usunięcia naruszenia, należy uznać za bierność, która przesądza o jego bezczynności. Reasumując Sąd uznał, że świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że złożona skarga jest w części zasadna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ administracyjny nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można jednak przyjąć, że wskazany organ działał w sprawie wyjątkowo opieszale i pozostawał w szczególnie dużej zwłoce. Wyjaśnić również należy, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. W sytuacji wydania przez organ stosownego aktu przed dniem orzekania przez Sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W sprawie niniejszej sytuacja taka ma miejsce. Jednocześnie Sąd stwierdza, że z uwagi, iż w niniejszej sprawie zaistniała bezczynność miała charakter rażący to w opisanym powyżej stanie rzeczy należało wymierzyć organowi grzywnę w określonej wyrokiem wysokości na zasadzie art. 149. § 2 w myśl którego: "sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.". Mając na uwadze treść przepisu art. 119 ust.4 P.p.s.a., Sąd jej rozpoznanie skierował do trybu uproszczonego. Orzekając o kosztach postępowania Sąd miał na uwadze treść art. 200 p.p.s.a.