IV SAB/Wa 309/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Borkowska WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. W., A. W., A. P., U. C., W. P., B. B., M. W. i K. B. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku oddala skargę. IV SAB/Wa 309/17 UZASADNIENIE W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. W., A. W., A. B. P., U. D. C., M. W., W. P., B. B. i K. B. zarzucili bezczynność Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1956 r., Nr [...] w części orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości o pow. 30 729 m², oznaczonej jako "O." nr [...]. W związku z tym Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o: 1) zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie 2 miesięcy, stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.); 2) skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym w oparciu o przepis art. 119 pkt. 4 P.p.s.a.; 3) zasądzenie na ich rzecz od Organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżących podał, że ustanowiony został w sprawie wkrótce po przekazaniu sprawy wg właściwości ówczesnemu Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa i wielokrotnie bezskutecznie występował do Organu z prośbą o podjęcie działań w przedmiotowej sprawie. Podał, że w dniu 8 sierpnia 2017 r. przesłał do Organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 37 § 1 k.p.a., które do dnia wniesienia skargi na bezczynność pozostało bez odpowiedzi. Wskazał zatem, że upłynęły cztery lata i miesiąc, a Organ nie podjął stosownych czynności, zmierzających do wydania decyzji w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę dotyczącą braku rozpatrzenia wniosku W. W., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika i O. K., w miejsce której wstąpili T. O. B. i K.S. K., reprezentowani przez E. P. - o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...].05.1956 r. Nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w G.N., w granicach administracyjnych [...], o pow. 30729 m², zapisanej w księdze wieczystej "O." Nr [...], stanowiącej współwłasność J. W., O. K., M. K.j z d. W., J. P. W., T. J. W., W. W. (pkt 10 orzeczenia) – Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska przytoczył harmonogram podejmowanych przez Organ działań i czynionych ustaleń w tej sprawie oraz napotykanych trudności. Podał, że pismem z dnia [...].10.2013 r. nr [...],[...] Organ wystąpił do Archiwum Państwowego [...] o nadesłanie uwierzytelnionych kopii akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia. Pismem z tej samej daty nr [...]- wystąpił do Urzędu [...] o nadesłanie dokumentacji geodezyjnej, dotyczącej aktualnego stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości. Pismem z dnia [...].05.2014 r. nr [...],[...] wystąpił do Archiwum Akt Nowych o nadesłanie uwierzytelnionych kopii akt archiwalnych dotyczących zezwolenia Przewodniczego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nr [...]. Pismem z tej samej daty nr [...],[...], mając na uwadze treść pisma Archiwum Państwowego [...] z dnia [...].02.2014 r. nr [...], ponownie wystąpił do tego archiwum o nadesłanie uwierzytelnionych kopii akt archiwalnych, dotyczących przedmiotowego orzeczenia z dnia [...].05.1956 r. nr [...]. Następnie pismem z dnia [...].07.2016 r. nr [...],[...] wystał do Sądu Rejonowego dla [...] o rozważenie zasadności sprostowania z urzędu postanowienia Sądu Powiatowego [...] z dnia [...].12.1962 r. sygn. akt [...] w sprawie nabycia praw do spadku po J K . Odrębnym pismem z dnia [...].07.2016 r. nr [...], Minister wystąpił do Sądu Rejonowego [...] w [...] o nadesłanie kopii księgi wieczystej "O." Nr [...] (w formie tabelarycznej). Pismem z tej samej daty nr [...], mając na uwadze treść opinii geodezyjnej z dnia [...].07.2015 r. nr [...], sporządzonej w sprawie przez geodetę uprawnionego E. R., ponownie wystąpił do Urzędu [...] o nadesłanie dokumentacji geodezyjnej, dotyczącej aktualnego stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości. Wcześniejsze wystąpienia z dnia [...].10.2013 r. oraz z dnia [...].03.2015 r. nie przyniosły bowiem skutku. Następnie pismem [...].09.2017 r. nr [...], mając na uwadze treść odpowiedzi udzielonej przez Sąd Rejonowy [...]w [...] (pismo z dnia [...].08.2016 r. dz. odp. [...]), Minister wystąpił do Archiwum Państwowego w [...] Oddział w [...] o nadesłanie kopii księgi wieczystej "O." Nr [...] (w formie tabelarycznej). Mając na uwadze, że wystąpienie do Urzędu [...] nie przyniosło skutku w postaci uzyskania dokumentacji geodezyjnej, dotyczącej aktualnego stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości, Minister ponownie wystąpił o te dokumenty odrębnym pismem z dnia [...].09.2017 r. nr [...]. Pismem z dnia [...].09.2017 r. nr [...] wystąpiono też do pełnomocnika Stron o nadesłanie dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od każdego z udzielonych mu pełnomocnictw. Minister podkreślił, że na to pismo skierowane do Urzędu [...], do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę, nie uzyskano odpowiedzi. Mając to na względzie Minister poinformował, że rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zostanie wydane po uzyskaniu z Urzędu [...] dokumentów geodezyjnych, o które wystąpiono wskazanym pismem z dnia [...].09.2017 r. Minister podał także, iż w toku postępowania Organ zawiadamiał Strony o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy - pismami z dnia [...].10.2013 r. nr [...], z dnia [...].05.2014 r. nr [...], z dnia [...].03.2015 r. nr [...], z dnia [...].07.2016 r. nr [...] oraz dnia [...].09.2017 r. nr [...]. Zwrócił także uwagę, że przedmiotowa sprawa ma charakter skomplikowany ze względu złożony stan prawny podlegającej wywłaszczeniu nieruchomości. Stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 156 i nast. k.p.a. są byli właściciele nieruchomości, ewentualnie ich następcy prawni oraz osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości. W związku z tym był obowiązany ustalić stan prawny nieruchomości nie tylko w dacie wywłaszczenia, ale i aktualny jej stan prawny. Wskazał, że wywłaszczony grunt stanowił nieruchomość hipotekowaną, uregulowaną w księdze hipotecznej "O." Nr [...]. Z tego względu należało dążyć (celowe było) do pozyskania przedmiotowej księgi hipotecznej, celem ustalenia stanu prawnego nieruchomości, istniejącego w dacie wywłaszczenia. Minister zaznaczył też, że podejmowano szereg czynności mających na celu ustalenie, którym aktualnie działkom ewidencyjnym odpowiada wywłaszczona nieruchomość, z uwagi na to, że właściwa jednostka prowadząca ewidencję gruntów Urzędu [...], nie posiada w swym zasobie dokumentów pozwalających na ustalenie aktualnego położenia wywłaszczonej nieruchomości. W tym celu konieczne stało się pozyskanie akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia, w szczególności archiwalnych planów sytuacyjnych, obrazujących położenie wywłaszczonej nieruchomości. Ta właśnie dokumentacja archiwalna stanowiła podstawę sporządzenia opinii geodezyjnej z dnia [...].10.2014 r. nr [...], zaktualizowanej następnie opinią z dnia [...].07.2015 r. nr [...], o oparciu o które wystąpiono do właściwej jednostki Urzędu [...] o nadesłanie dokumentów geodezyjnych, pozwalających ustalić podmioty, którym służą obecnie prawa do wywłaszczonego gruntu. Minister podkreślił, że pomimo wielokrotnych wystąpień w tym celu do właściwej jednostki Urzędu [...], do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę nie uzyskano żądanych dokumentów geodezyjnych. Minister podał też, że na długość prowadzonego postępowania miała również wpływ nagła długotrwała nieobecność referenta sprawy – M. G., trwająca od 24.12.2015 r. do 26.04.2017 r. Wskazał również, że sprawy rewindykacyjne ze swojej natury mają charakter długotrwały, co wiąże się z trudnościami w ustaleniu stanu faktycznego na dzień wydania orzeczenia oraz ze zgromadzeniem całości akt archiwalnych postępowania zakończonego orzeczeniem wywłaszczeniowym, po kilkudziesięciu latach od jego zakończenia. W rozważanym przypadku - po upływie ponad 60 lat. Zaakcentował jednocześnie wielowątkowość omawianych postępowań, na którą składa się konieczność zbadania legitymacji wnioskodawców (art. 28 k.p.a.) oraz pozyskania akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego postępowania. Wskazał też na bardzo wymagający, zarówno pod względem czasowym, jak i merytorycznym, charakter czynności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Stwierdził bowiem, że do wydania prawidłowej decyzji, poza pozyskaniem materiałów archiwalnych, niezbędne jest również ustalenie stron, a także przeanalizowanie orzecznictwa sądów administracyjnych zapadłego w podobnych sprawach. Nadmienił też, że nie każda podejmowana przez Organ czynność jest widoczna dla Stron postępowania. Takie czynności jak analiza akt sprawy, badanie treści ksiąg wieczystych, ewidencji gruntów, poszukiwania w aktach innych spraw w celu odnalezienia dokumentacji dotyczącej przedmiotowego wywłaszczenia, choć niewidoczne są czasochłonne i nie sposób ich pomijać przy rozważaniu zasadności skargi na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy nadmienić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W ramach tej kontroli Sądy orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów tylko wówczas, gdy te zobowiązane są do wydania m. in. decyzji administracyjnych. Rozpoznanie niniejszej sprawy mieści się więc w kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W pierwszej kolejności należy zatem zauważyć, że pojęcia bezczynności oraz przewlekłości winny być w ten sam sposób interpretowane i rozumiane zarówno na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej k.p.a.), jak i w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.). W tym kontekście należy nadmienić, że ustawa z dnia 7.04.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r, poz. 935), wprowadziła do k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2) definicje bezczynności oraz przewlekłości. Dotychczas, z uwagi na brak zdefiniowania tych pojęć, zarówno przedstawiciele doktryny, jak i judykatury prezentowali własne ich interpretacje. Skutkowało to niemożnością wyznaczenia precyzyjnej granicy pomiędzy dwoma z tych uchybień w załatwieniu spraw. Po wejściu w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. owej ustawy zmieniającej, sytuacja uległa zasadniczej zmianie. Bezczynności można zatem obecnie przypisać charakter formalny (sprawa nie została załatwiona w terminach ustawowych z uwzględnieniem art. 36 k.p.a.). Trzeba też nadmienić, że w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. ustawodawca nie uzależnił możliwości rozpoznania przez Sąd sprawy w trybie uproszczonym od zgody pozostałych stron postępowania, czy też od zgody organu (por. a contrario art. 119 pkt 2 P.p.s.a.). Mając zatem na uwadze, że stan niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniony i jednoznaczny, Sąd nie stwierdził potrzeby skierowania jej do rozpoznania na rozprawie. Przeciwnie ustalił, że zachodzi możliwość rozpoznania jej w trybie uproszczonym, zwłaszcza że art. 119 pkt 4 P.p.s.a. nie zawiera żadnych warunków wstępnych skierowania tego typu sprawy do postępowania uproszczonego. Z tego względu w myśl art. 120 P.p.s.a. sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. Na wstępie stwierdzić należy, że może budzić niejakie wątpliwości czy Skarżący dopełnili wymogi formalne, pozwalające na skuteczne wniesienie skargi w tym przedmiocie. Zarówno bowiem z akt administracyjnych sprawy jak i ze skargi wynika, iż ich pełnomocnik wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a nie zastosował ponaglenia, jak tego wymaga - począwszy od 1 czerwca 2017 r. - art. 37 § 1-7 k.p.a. W szczególności ponaglenie winno posiadać uzasadnienie, a więc wymogi przy składaniu tego środka są dalej idące, niż nawet przy odwołaniu. Z tego względu profesjonalny pełnomocnik nie mógł oczekiwać, że Minister ustosunkuje się do jego wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 8.08.2017 r., skoro taki środek nie przysługiwał już Stronom począwszy od 1.06.2017 r. Ponaglenie jest więc niewątpliwie środkiem, który powinien poprzedzać wniesienie skargi do Sądu administracyjnego po 1.06.2017 r. Należy jednak odnotować, że Minister nie wnosił o odrzucenie skargi z tej przyczyny. Zajął merytoryczne stanowisko wobec jej zarzutów, wykazując, że bezczynność nie miała miejsca. Wobec tego Sąd, mając na względzie, że skierowane do Ministra w dniu 8.08.2017 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jakkolwiek wadliwie zastosowane, miało służyć w istocie temu samemu celowi co ponaglenie oraz posiadało uzasadnienie, przyjął, że w realiach rozpatrywanej sprawy został dopełniony wskazany konieczny wymóg, pozwalający na merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność. Przechodząc do oceny merytorycznej przedmiotowej skargi należy mieć na uwadze, że – jak uprzednio wskazano – bezczynność ma charakter formalny a nie materialny, w przeciwieństwie do przewlekłości. Zasadnie zatem podał Minister, że w niniejszej sprawie nie zachodzi bezczynność. Organ wykazał, że napotykał zasadnicze trudności w pozyskaniu materiałów archiwalnych, pozwalających na merytoryczne rozpoznanie niniejszej sprawy. Zwracał się do szeregu Organów, m. in. po uzyskaniu informacji z Sądu Rejonowego [...]– we wrześniu 2017 r. wystąpił do Archiwum Państwowego w [...] Oddziału w [...], celem pozyskania w formie tabelarycznej kopii księgi wieczystej "O." Nr [...]. Niewątpliwie jest to dokument niezbędny do rozpoznania tej sprawy. Trzeba też mieć na względzie, że do czasu sporządzania przez Ministra odpowiedzi na skargę, Urząd [...]- ponownie wezwany – nadal nie nadesłał dokumentacji geodezyjnej dotyczącej aktualnego stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości. Niewątpliwie jest to – w myśl art. 35 § 5 k.p.a. opóźnienie powstałe z przyczyn niezależnych od Ministra. Trzeba też odnotować, że poza okresami występowania przez Ministra o materiały archiwalne do szeregu instytucji, każdorazowo - w trybie art. 36 k.p.a. – pełnomocnik Skarżących był informowany o niemożności załatwienia sprawy w terminach ustawowych, z podaniem przyczyn tego stanu rzeczy. Minister wykazał też w odpowiedzi na skargę, co potwierdzają z kolei akta administracyjne sprawy, że w tej sprawie zachodziła konieczność zgromadzenia w obszernym zakresie materiału dowodowego (pozyskiwania go od rozmaitych instytucji). Konieczne było jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego przedmiotowej nieruchomości sprzed ponad 60-ciu lat. Minister wyczerpująco podał, na jakie napotykał i nadal napotyka w tych działaniach trudności. Powtarzanie tej argumentacji jest niecelowe. Została ona wyczerpująco przedstawiona w przytoczonej odpowiedzi na skargę i znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. W tym też kontekście, należy odwołać się na marginesie do argumentacji zawartej w wyroku zakresowym Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015 r., sygn. P 46/13, stwierdzającym pominięcie prawodawcze. Trybunał uznał w nim za niezgodny z Konstytucją RP art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od dnia jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Z uzasadnienia tego wyroku można wyprowadzić wniosek, że pod pojęciem znacznego upływu czasu Trybunał na pewno rozumie upływ kilkudziesięciu lat. Nie przesądził natomiast, czy w sytuacjach powołania się na rażące naruszenie prawa, właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też nieco dłuższego, pozostawiając to do decyzji ustawodawcy. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Wyraził pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje natomiast, że z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Mając wobec tego na względzie dostrzeżone przez Trybunał m. in. trudności w pozyskiwaniu archiwalnych dokumentów po tak wielu latach, przy jednoczesnej konieczności prawidłowego wnikliwego ustalenia stanu faktycznego w tego typu sprawach - nie można w żadnym razie uznać - wielokrotnego stosowania przez Ministra art. 36 k.p.a. - za naruszające prawo i świadczące o bezczynności Organu. Zważywszy zaś, że w niniejszej sprawie nie została Ministrowi zarzucona przewlekłość tego postępowania administracyjnego, Sąd nie poddawał analizie tej kwestii. Ze wskazanych względów, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd orzekł jak w sentencji.