IV SAB/Wa 312/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2016 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania A. P. i A. P. od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 3000 zł (trzy tysiące złotych); 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz P. S.A. z siedzibą w K. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego [...] S.A. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania wniesionego przez A. i A. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012r. znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek realizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie [...] relacji [...] – [...] oraz zobowiązującej [...] S.A. do wypłaty odszkodowania. Skarga wnosi o zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania decyzji w terminie do 30 sierpnia 2016r. oraz o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano, że A.i A. P. pismem z dnia 19 grudnia 2012r. wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012r. znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania. Wojewoda [...] w dniu 31 grudnia 2012r. przekazał powyższe odwołanie Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa. Przez ponad trzy i pół roku organ nie podjął żadnej czynności. Pismem z dnia 20 maja 2016r. skarżący wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niewydaniu decyzji rozpoznającej odwołanie małżonków P.. Organ ten nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie skargi. Przestawił przebieg postępowania i stwierdził, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012r. znak [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jako uzasadnienie takiego stanu rzeczy Minister wskazał na prowadzenie przez 10 referentów ponad 5000 postępowań. Ponadto sprawy o odszkodowanie należą do skomplikowanej materii oraz wymagają podjęcia szeregu czynności. Organ podał, że celem skargi na bezczynność jest zakończenie postępowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Jeżeli skarga dotyczy, jak w niniejszej sprawie bezczynności organu administracji, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 k.p.a. Skarżąca pismem z dnia 20 maja 2016r. wezwała Ministra do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niewydaniu decyzji rozpoznającej odwołanie małżonków P. Zatem spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na bezczynność organu. Wyjaśnić należy, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 § 1 i 3 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Trzeba podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a. Jako fakt bezsporny należy uznać, że skarga na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa była w dacie jej wnoszenia uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ nie rozpoznał złożonego przez właścicieli nieruchomości – A. i A. P. odwołania od decyzji w ustawowym terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., nie wskazując przy tym skarżącym żadnym pismem przyczyn tej zwłoki. Jak wynika z akt administracyjnych organ zarówno nie wystosował zawiadomienia do stron o zwłoce w załatwieniu sprawy (art. 36 k.p.a.), jak również nie podjął żadnej czynności procesowej w sprawie. Faktem jest natomiast, że po wniesieniu skargi na bezczynność do sądu administracyjnego Minister wydał decyzję rozstrzygającą wniesione odwołanie, opartą o przepis art. 138 § 2 k.p.a., jednakże przed wydaniem wyroku przez Sąd w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej. Tym samym bezczynność będąca przedmiotem skargi przestała istnieć w dacie wyrokowania, gdyż po wniesieniu skargi organ załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W konsekwencji powyższego postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). Wydanie jednak przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie nie powoduje, że postępowanie sądowoadministracyjne stało się zbędne w całości. Art. 149 § 1a) p.p.s.a. stanowi bowiem, że oprócz czynności stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności konieczne jest także stwierdzenie czy owa stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto jak stanowi z kolei art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie, Sąd winien rozstrzygnąć pozostałe kwestie, w szczególności, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy Sąd doszedł do wniosku, że bezczynność Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie odwołanie wpłynęło do Ministra w dniu 7 stycznia 2013r. Przyznać trzeba, że rozpatrywana sprawa nie należy do spraw oczywistych i nieskomplikowanych, niemniej nie uzasadnia to wydania decyzji po prawie okresie trzy i półrocznym (przypomnieć wszak trzeba, że decyzja rozpatrująca odwołanie zapadła w dniu 23 sierpnia 2016r.). Co jest istotne, organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w sprawie, jak również nie informował stron o przyczynach zwłoki. Zaniechanie rozpoznania odwołania doprowadziło do wielokrotnego przekroczenia terminu miesięcznego przewidzianego na załatwienie sprawy. Przez okres od wpływu odwołania organ nie podjął żadnej czynności procesowej, nawet o charakterze pozornym. Tym samym w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Minister dopuścił się rażącego naruszenia zasad prowadzenia postępowania. Z tego względu w pkt 2. i 3. orzeczono o bezczynności i jej rażącym charakterze. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargą na bezczynność organu, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Oznacza to, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Wymierzenie grzywny, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., pełni funkcje prewencyjną, ma przeciwdziałać bezczynności organu prowadzącego postępowanie (vide wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 1030/15). Co prawda skarga nie zawierała wniosku o wymierzenie grzywny, jednak w tym konkretnym stanie faktycznym Sąd zadecydował o zastosowaniu tej sankcji wobec organu z urzędu. Sytuacja bowiem jest wysoce naganna i wymagająca ingerencji Sądu pomimo, że ostatecznie organ odwoławczy rozstrzygnął odwołanie. Niemniej jednak – skoro załatwienie sprawy nastąpiło po wniesieniu skargi do sądu i przy tak długim prowadzeniu sprawy, a w istocie całkowitej bezczynności organu – konieczne jest zastosowanie funkcji prewencyjnej grzywny w działaniach na przyszłość organu. Z tego względu Sąd wymierzył taką grzywnę i uznał, że wysokość ustalona wyrokiem będzie adekwatna do zaistniałej w sprawie bezczynności. Z powyższych względów na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 4. sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie zaś z treścią art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego bezczynność zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym wydanie przez organ, którego bezczynność zaskarżono decyzji merytorycznej po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność tego organu, traktowane jest analogicznie jak uwzględnienie przez organ skargi we własnym zakresie. Na zasądzone koszty postępowania w łącznej kwocie 580 zł składają się uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł (art. 205 § 2 p.p.s.a).