IV SAB/Wa 321/16

Dnia 29 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. O., A. O., T. O. i S. O. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosku M. O., A. O., T. O. i S. O. z dnia 28 grudnia 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1961 r. nr [...], poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1956 r. nr [...] w części dotyczącej pkt 12 tego orzeczenia oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1966 r. nr [...]; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu powyższego wniosku i że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących M. O., A. O., T. O. i S. O. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. M. O., T. O., A. O. i S. O., zwani dalej Wnioskodawcami", reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego, wnieśli skargę, zarzucając Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa, bezczynność przy rozpatrywaniu ich wniosku z [...] grudnia 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy pkt [...] orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z [...] grudnia 1956 r. o wywłaszczeniu nieruchomości wpisanych na rzecz p. J. z K. a także orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z [...] stycznia 1966 r. o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczenie tych nieruchomości. Uzasadniając skargę, podniesiono: - postępowanie podjęto postanowieniem z [...] września 2014 r., - na dzień wniesienia skargi ([...] lipca 2016 r.) nie wydano orzeczenia w sprawie. Wniesiono o: - zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w sprawie, - zasądzenie od niego na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sformułowano następująca argumentację: - postanowieniem z [...] września 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, - wobec uzyskania: prawomocnych postanowień Sądu Rejonowego w M.: z [...] września 2011 r. (sygn. akt [...]) o stwierdzeniu nabycie spadku po p. E. W. (z domu O.), z [...] października 2008 r. (sygn. akt [...]) o stwierdzeniu nabycie spadku po p. I. N., z [...] grudnia 2012 r. (sygn. akt [...]) o stwierdzeniu nabycie spadku po p. J. F. O. oraz Sądu Rejonowego w K. z [...] kwietnia 2007 r. (sygn. akt [...]) o stwierdzeniu nabycie spadku po p. J. O., podjął zawieszone postępowanie w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji z 1956 i 1961 roku (co do wywłaszczenia) oraz z 1966 roku. (dotyczącej odszkodowania). - zarzuty skargi są bezzasadne, albowiem organ nie pozostaje już w bezczynności, - pismami z [...] marca 2007 r. - celem uzyskania akt archiwalnych, dotyczących przedmiotowych orzeczeń w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania - organ wystąpił do: - p. M. O., - P. Urzędu Wojewódzkiego w R., o nadesłanie posiadanej dokumentacji archiwalnej, dotyczącej przedmiotu postępowania nadzorczego, - pismem z [...] czerwca 2007 r., wystąpiono do Wnioskodawców o nadesłanie postanowień o nabyciu spadku po p. J. J. i E. O., oraz aktualnego adresu zamieszkania następców prawnych pozostałych spadkobierców hipotecznej dawnej tabularnej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości, - w okresie od [...] marca 2008 r. do [...] września 2014 r. postępowanie było zawieszone – (postanowieniem z [...] marca 2008 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] września 2008 r.), - po podjęciu postępowania - pismem z [...] stycznia 2015 r., wystąpiono do Starostwa Powiatowego w M. o nadesłanie informacji o aktualnym stanie prawnym wywłaszczonej nieruchomości, - uwzględniając treść opinii geodezyjnej z [...] września 2015 r., pismem z [...] września 2015 r. ponownie skierowano do Starostwa Powiatowego w M. uszczegółowiony wniosek o nadesłanie informacji o aktualnym stanie prawnym wywłaszczonej nieruchomości, - pismami z [...] sierpnia 2016 r. wystąpiono do: - Sądu Rejonowego w M. o nadesłanie kopii ksiąg wieczystych, prowadzonych dla wywłaszczonej nieruchomości; - Sądu Rejonowego w W. o nadesłanie postanowienia spadkowego po osobie, która (jak wynika z treści aktu notarialnego z [...] stycznia 1943 r. - rep. nr [...]) nabyła w drodze darowizny prawo własności nieruchomości objętej whl [...], - na pisma te do dnia sporządzenia stanowiska organu ([...] września 2016 r.) nie uzyskano odpowiedzi, - rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie zostanie wydane po uzupełnieniu materiału dowodowego, stosownie do treści pism z [...] sierpnia 2016 r., - w toku postępowania organ zawiadamiał strony o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy - pismami z [...] stycznia 2015 r., [...] września 2015 r. oraz [...] sierpnia 2016 r., - przedmiotowa sprawa ma charakter skomplikowany ze względu na złożony stan prawny, podlegającej wywłaszczeniu nieruchomości; stronami postępowania są byli właściciele nieruchomości, ewentualnie ich następcy prawni, oraz osoby, którym obecnie przysługują do niej prawa rzeczowe; organ jest obowiązany ustalić więc stan prawny nieruchomości w dacie wywłaszczenia oraz aktualny, - treści orzeczenia wywłaszczeniowego z 1956 roku wynika, że właścicielem hipotecznym nieruchomości była p. J. z K.; w związku z powyższym organ podjął czynności zmierzające do ustalenia następstwa prawnego po dawnej właścicielce wywłaszczonej nieruchomości; na dalszym etapie prowadzonego postępowania ustalono jednak, że nieruchomość, uregulowana w whl [...], została darowana, aktem notarialnym z 1943 roku, przez byłą właścicielkę – p. E. P.; w świetle tej okoliczności zaszła konieczność podjęcia przez organ czynności zmierzających do ustalenia następstwa prawnego po obdarowanym; ma to kluczowe znaczenie dla ustalenia legitymacji Wnioskodawców, do wystąpienia o kontrolę przedmiotowych orzeczeń w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania, - dodatkowo komplikuje rozpoznanie sprawy i ma wpływ na długość prowadzonego postępowania, to, że p. M., wielokrotnie - odnosząc się do zapytań i żądań organu - udzielała odpowiedzi w obszernych, kilkudziesięciostronicowych pismach, łącznie do wszystkich, toczących się przed organem naczelnym, spraw; powodowało to duże trudności w prowadzeniu poszczególnych spraw i przy zgromadzeniu w każdej z nich niezbędnego materiału dowodowego, - sprawy rewindykacyjne mają z natury charakter długotrwały, co wiąże się z trudnościami w ustaleniu stanu faktycznego na dzień wydania orzeczenia oraz ze zgromadzeniem całości akt archiwalnych po kilkudziesięciu latach od zakończenia postępowania (w rozważanym przypadku - po upływie ponad [...] lat); podkreślono wielowątkowość omawianych postępowań, na którą składa się konieczność zbadania legitymacji wnioskodawców (art. 28 K.p.a.) oraz pozyskania akt archiwalnych, dotyczących kontrolowanego postępowania; wskazano na bardzo wymagający, zarówno pod względem czasowym, jak i merytorycznym, charakter czynności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia; wskazano, że nie każda podejmowana przez organ czynność jest widoczna dla stron postępowania; takie czynności jak analiza akt sprawy, ewidencji gruntów, poszukiwania w aktach innych spraw, w celu odnalezienia dokumentacji, dotyczącej przedmiotowego wywłaszczenia, są czasochłonne i nie sposób ich pomijać, rozważając zasadność skargi na bezczynność, - w przedmiotowej sprawie wydanie rozstrzygnięcia uległo przesunięciu także ze względu na zmiany organizacyjne w urzędzie - wydzielenie Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa ze struktury organizacyjnej Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz konieczności wydania aktów prawnych regulujących ustrój i tryb działania nowego organu, a także potrzeby wydania nowych upoważnień dla pracowników; tak istotne zmiany w organizacji Rady Ministrów, jak i aparatu obsługującego poszczególnych ministrów, musiały wpłynąć na prowadzone postępowania administracyjne; obecnie organ sukcesywnie likwiduje powstałe zaległości, aczkolwiek - ze względu na znaczną ilość spraw prowadzonych w Departamencie Orzecznictwa (ok. 5000) - usunięcie opóźnień w krótkim czasie jest niemożliwe pomimo podejmowanych starań; niemożność zakończenia sprawy w terminie wynika także z trudnej sytuacji kadrowej w Wydziale ds. Rewindykacji Mienia, w którym przed [...] sierpnia 2016 r. pracowało jedynie [...] referentów (oraz naczelnik) z uwagi na przebywanie [...] pracowników na wielomiesięcznym zwolnieniu lekarskim począwszy od końca 2015 roku; w wydziale tym prowadzonych jest łącznie ok. [...] spraw rewindykacyjnych; poszczególne sprawy rozstrzygane są zaś (co do zasady) według kolejności wpływu; wprawdzie procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których expressis verbis wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej tę powinność organów można wywieść z ogólnych zasad, wyrażonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - jej art. 6 - 8; rozpatrując konkretną, indywidualną sprawę organ nie może stawiać stron jednego postępowania w uprzywilejowanej pozycji względem stron pozostałych, prowadzonych przez siebie postępowań; przy ograniczonych zasobach kadrowych przyspieszenie, w sposób radykalny, rozpatrzenia jednej ze spraw nieuchronnie prowadzi do opóźnienia pozostałych; w tej sytuacji organ jest zmuszony kierować procesem rozpatrywania spraw w ten sposób, aby strony poszczególnych spraw były traktowane (w miarę możliwości) jednakowo; tym samym jedyny sprawiedliwy system rozpoznawania wniosków opiera się na kolejności wpływu, jako na głównym czynniku, determinującym kolejność rozstrzygania. W aktach sądowych znajduje się informacja od organu o wydaniu decyzji z [...] stycznia 2017 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego (k. [...]), zaś przesłane przy nim orzeczenie włączono do akt administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem stosownego aktu w terminie lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy zwłoka w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – zażalenie na bezczynność albo wniosek o usunięcie naruszenia prawa, w myśl art. 37 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku zadość temu wymaganiu czyniło wezwania z [...] maja 2016 r. Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a., w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.). Trafnie zreferował przebieg sprawy organ administracji. Ponowny jego opis byłby niezasadny z uwagi na uprzednie z referowanie stanowiska organu. Co potwierdzają akta sprawy - po podjęciu postępowania we wrześniu 2014 - do stycznia 2015 roku (kiedy wystąpiono o stosowne informacje), oraz od października 2015 roku (kiedy wpłynęły odpowiedzi na pytania skierowane we wrześniu) do czasu wystosowania pism z sierpnia 2016 roku, organ prowadzący postępowanie pozostawał w bezczynności - nie podejmowano żadnych działań, służący załatwieniu sprawy, poza informowaniem Stron, że nie będzie ona zakończona w terminie. Zmierzające do załatwienia sprawy czynności zostały podjęte przez organ ponownie dopiero w sierpniu 2016 roku. Organ administracji pozostawał w bezczynności łącznie około [...] miesięcy. Oceniając ten stan należy mieć przy tym na uwadze, że po wpływie skargi ([...] sierpnia 2016 r.) podjął on generalnie czynności, zmierzające do załatwienia sprawy. W takiej sytuacji okresowe bezczynności o łącznej długości [...] miesięcy, gdy w jej trakcie doszło do istotnej reorganizacji urzędu, nie może być kwalifikowana, jako rażąca. Zwłaszcza, że organ informował strony postępowania o braku możliwości załatwienia sprawy, te zaś nie podejmowały środków procesowych celem jej przyspieszenia – wezwanie nastąpiło w maju 2016 roku, gdy postępowanie podjęto we wrześniu 2014 roku. Jak przyjęto w judykaturze, samo załatwienie sprawy administracyjnej przed wyrokowaniem sądu, nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie bezczynności organu w toku postępowania - przed wydaniem decyzji czy innego aktu. Sąd odstępuje wówczas jedynie od zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie, lecz umarza postępowanie w tym zakresie. Reasumując, wobec niezałatwienia sprawy przez organ administracji publicznej w terminie określonym w art. 35 K.p.a., skargę należało uznać za zasadną. Sąd – oceniając, czy doszło do bezczynności - nie mógł uwzględnić argumentacji organu, jakoby nie miała ona w ogóle w sprawie miejsca. Nie może mieć znaczenia podkreślany, złożony charakter danej sprawy, czy potrzeba ustalenia stron i zapewnienia im udziału w postępowaniu. We wskazanym bowiem wyżej okresie pozostawania w bezczynności nie podejmowano żadnych działań w sprawie, zmierzających do jej załatwienia, znajdujących odzwierciedlenie w aktach administracyjnych. Podnoszone kwestie, dotyczące potrzeby wnikliwej analizy akt czy sięgania do rejestrów nie mogą mieć przesądzającego znaczenia. Wskazać bowiem wypada, że prawodawca przewidział stosowny czas właśnie m.in. na ich dokonywanie, zakreślając go na 2 miesiące, gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana. Od czasu podjęcia postępowania do wydania orzeczenia w danej sprawie minęło łącznie ponad dwa lata. Niewątpliwie więc termin, zakreślony przez prawodawcę, został przekroczony, a nie sposób uznać, aby zwłoka w tym okresie wynikała wyłącznie z przyczyn, niezależnych od organu w myśl art. 35 § 5 K.p.a. Przyczyną tego rodzaju nie mogą być w szczególności kwestie kadrowe czy reorganizacja. Na administracji publicznej ciąży obowiązek zapewnienia stosownych środków (także obsady personalnej) gwarantujących prawidłowe wypełnianie wszystkich ustawowych zadań. Poza zakresem sprawy, wobec braku w tym zakresie stosownej dokumentacji (przekładane są akta sprawy, obejmujące okres do wniesienia skargi), a więc i oceną Sądu, pozostawało procedowanie organu po przekazaniu skargi na bezczynność. Sąd nie badał także zasadności zawieszenia postępowania od 2008 roku. Akt w danym zakresie mógł bowiem podlegać zaskarżeniu w stosownym trybie. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-2 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., Nr 1804). Na koszty składają zwrot wpisu, koszty dla radcy prawnego i opłata skarbowa od pełnomocnictwa. Mając na względzie treść art. 206 powoływanej ustawy, Sąd uznał za zasadne przyznanie zwrotu kosztów z tytułu ustanowienia Pełnomocnika, w wysokości przewidywanej dla jednej reprezentowanej osoby. Przemawia za tym okoliczność, że Wnioskodawcy są w identycznej sytuacji, a nawet wniesiono w ich sprawie jedno pismo.