IV SAB/Wa 327/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. w W. na bezczynność Prezydenta Miasta O. w przedmiocie rozpoznania wniosku o podjęcie czynności nadzorczych nad stowarzyszeniem postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na rzecz skarżącego P. w Warszawie kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi. P. w W. (dalej zwany "skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta O. w przedmiocie rozpoznania wniosku o podjęcie czynności nadzorczych nad Stowarzyszeniem [...] Regionu O.. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta O. wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że czynności nadzorcze nie posiadają charakteru czynności z zakresu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Stosownie natomiast do art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej zwanej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż zasadą jest dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej jedynie wówczas, gdy organy administracyjne realizują zadania administracji publicznej w formach władczych lub stanowiących, a więc właściwych dla działania administracyjnoprawnego. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu będzie zatem przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. W niniejszej sprawie skarżący wywiódł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta O. zarzucając brak podjęcia czynności nadzorczych nad Stowarzyszeniem [...] Regionu O. Kwestie nadzoru nad stowarzyszeniami regulują przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2017 r., poz. 210) – dalej zwaną "ustawą". Stosownie do treści art. 8 ust. 5 pkt 2 ww. ustawy nadzór nad działalnością stowarzyszeń należy do starosty właściwego ze względu na siedzibę stowarzyszenia w zakresie nadzoru nad innymi stowarzyszeniami niż stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego, zwanego organem nadzorującym. Natomiast katalog środków nadzorczych został określony szczegółowo w rozdziale 3 Nadzór nad stowarzyszeniami tej ustawy. Obejmują one w szczególności prawo do żądania dostarczenia uchwał walnego zgromadzenia członków (delegatów) oraz niezbędnych wyjaśnień (art. 25 ust. 2), wnioskowania do sądu o nałożenie grzywny w razie niezastosowania się do wskazanych żądań (art. 26), żądania usunięcia nieprawidłowości w działalności stowarzyszenia, udzielenia jego władzom ostrzeżenia lub wystąpienia do sądu o zastosowanie dalej idących środków – włącznie z rozwiązaniem stowarzyszenia (art. 28, art. 29 ust. 1 i art. 31). Zgodnie z postanowieniami art. 29 ustawy wyłącznie do kompetencji sądu (na wniosek organu nadzorującego lub prokuratora) należy: udzielenie upomnienia władzom stowarzyszenia, uchylenie niezgodnej z prawem lub statutem uchwały stowarzyszenia bądź rozwiązanie stowarzyszenia, jeżeli jego działalność wykazuje rażące lub uporczywe naruszenie prawa lub postanowień statutu i nie ma warunków do przywrócenia działalności zgodnej z prawem lub statutem. Na podstawie natomiast art. 32 ust. 1 ustawy, wnioski organu nadzoru, o których mowa w art. 29 ust. 1 oraz art. 31 rozpoznaje sąd rejestrowy na rozprawie. Z przytoczonych wyżej regulacji wynika zatem, że organ w zakresie sprawowanego nadzoru nad stowarzyszeniami nie posiada uprawnień do władczego ingerowania w ich merytoryczną działalność, w tym do określania celów, form i sposobów ich działania. Jedynym kryterium stosowania środków nadzoru jest kryterium legalności działania tych podmiotów. Czynności nadzorcze organu nie są podejmowane na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mają charakteru decyzji administracyjnej ani innego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Dopiero sąd powszechny (a nie administracyjny) może podejmować względem stowarzyszenia stosowne środki prawne. Wobec powyższego należy stwierdzić, że sprawy nadzoru nad stowarzyszeniami i sprawy związane z działalnością stowarzyszeń, jako należące do właściwości sądów powszechnych, nie są rozstrzygane w trybie administracyjnym i nie podlegają kontroli sądów administracyjnych (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2008 r. I OW 56/05). W konsekwencji Sąd uznał, że rozpoznawana skarga, jako nie mieszcząca się we właściwości sądów administracyjnych, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a.