IV SAB/Wa 336/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman(spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa sędzia WSA Łukasz Krzycki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczenia [...] Sp. z o.o. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych: 1. zobowiązuje Marszałka Województwa [...] do wydania pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza przewlekłość prowadzenia postępowania przez Marszałka Województwa [...] w zakresie wydania pozwolenia; 3. stwierdza, że przewlekłość postępowania Marszałka Województwa [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Marszałkowi Województwa [...] grzywnę w wysokości 500 (słownie pięćset) złotych; 5. przyznaje od Marszałka Województwa [...] na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 250 (słownie: dwustu pięćdziesięciu) złotych; 6. zasądza od Marszałka Województwa [...] na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 12 sierpnia 2016 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczenia w [...] Sp. z o.o. (dalej zwane MPO lub Spółka) złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa [...] w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechaniczno- biologicznego przetwarzania odpadów. Strona skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Marszałka do niezwłocznego wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, jednak nie później niż w terminie 1 miesiąca; 2) stwierdzenie, że Marszałek dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie od Marszałka na rzecz Spółki sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów: 5) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż prowadzona przez Spółkę instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych zlokalizowana przy ul. [...] 1 w [...], objęta jest obowiązkiem posiadania pozwolenia zintegrowanego. Pozwolenie to Spółka była zobowiązana uzyskać do dnia 1 lipca 2015 r. W dniu 5 stycznia 2015 r. Spółka złożyła do Marszałka wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie Instalacji MBP. Zgodnie z art. 209 ust. 2 POŚ wydanie pozwolenia powinno nastąpić w ciągu 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Pomimo upływu ponad 19 miesięcy od dnia złożenia wniosku przez MPO, Marszałek nie wydał decyzji w sprawie. W toku postępowania Marszałek wielokrotnie zwracał się do Spółki z pytaniami oraz wzywał Spółkę do uzupełnienia wniosku. Jednak zdaniem Spółki, pytania oraz wezwania kierowane przez Marszałka nie były, co do zasady, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Spółki, miały one jedynie stanowić uzasadnienie dla wydłużania postępowania. Skarżący podkreślił, iż Marszałek uchybił terminowi zakończenia sprawy już o ponad rok, natomiast sam wyznaczał Spółce bardzo krótkie terminy na udzielenie odpowiedzi i przedstawienie wyjaśnień dotyczących podnoszonych przez niego (nieistotnych z punktu widzenia wydania decyzji) wątpliwości. Tego rodzaju działanie stanowi o rażącym naruszeniu prawa przez Marszałka, a przy tym o rażącym naruszeniu zasady budzenia zaufania do organów administracji. Marszałek Województwa [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że zarzuty skargi są bezzasadne, gdyż organ nie prowadził przedmiotowego postępowania w sposób przewlekły. Następnie przedstawił tok postępowania, wskazując iż: 1) wnioskiem z dnia 5 stycznia 2015 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w [...] sp. z o.o. zwróciło się do Marszałka Województwa [...] o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych zlokalizowanej przy ul. [...] w [...]; 2) pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r. wezwano MPO do uzupełnienia braków wniosku w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego bez rozpoznania; 3) pismem z dnia 4 maja 2016 r. MPO złożyło odpowiedź na wezwanie, 4) pismem z dnia 30 czerwca 2015 r. MPO dokonała modyfikacji złożonego w sprawie wniosku w zakresie technologii, 5) pismem z dnia 30 lipca 2015 r. organ poinformował MPO, iż ze względu na kompleksowy zakres zmian w stosunku do pierwotnie złożonego wniosku konieczna jest ponowna analiza i przeprowadzenie postępowania; 6) pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r. wezwano MPO do uzupełnienia braków zmienionego wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego; 7) pismem z dnia 18 sierpnia 2015 r. MPO uzupełniła braki; 8) pismem z dnia 13 października 2015 r. organ wezwał MPO do usunięcia braków we wniosku polegających na podaniu obliczeń stanu jakości powietrza wykonanych dla prawidłowo wprowadzonych danych; 9) pismem z dnia 20 października 2015 r. strona uzupełniła brak wskazany w wezwaniu ,co oznaczało, że wniosek strony dopiero z tą datą stał się kompletny i zawierał wszystkie elementy określone w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska i w ocenie organu, z tym dniem rozpoczął bieg 6 miesięczny termin na wydanie pozwolenia zintegrowanego określony w art. 209 ust 2 Poś. 10) zawiadomieniem z dnia 4 listopada 2015 r. Marszałek Województwa [...] podał do publicznej wiadomości informację o wszczęciu postępowania i o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi sprawy. 11) pismem z dnia 11 lutego 2016 r. Marszałek Województwa [...] zawiadomił strony o zebraniu całości materiału dowodowego i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. 12) stowarzyszenia uczestniczące w postępowaniu "[...]" i "[...]" wystąpiły do organu ochrony środowiska o ujawnienie wyłączonych z udostępniania części wniosku i umożliwienie zapoznania się z całą treścią wniosku. 13) z uwagi na fakt, że w przedmiotowym postępowaniu MPO złożyło uzasadniony wniosek o wyłączenie z udostępniania niektórych wskazanych wyżej informacji zawartych w złożonych w toku postępowania dokumentach, Marszałek Województwa [...] odmówił stowarzyszeniom udostępnienia informacji, będących częścią wniosku, zastrzeżonych przez wnioskodawcę na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 7 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, wydając w tym zakresie decyzje: Nr [...] i dnia [...] lutego 2016 r" znak: [...], a także Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...]. 14) stowarzyszenie "[...]" wniosło w dniu 1 kwietnia 2016 odwołanie od powyższej decyzji, 15) pismem z dnia 8 kwietnia 2016 r Marszałek przesłał odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, organ stwierdził, iż do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości ograniczenia podmiotowi na prawach strony dostępu do akt sprawy, brak jest możliwości wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego. Ponadto stwierdził, iż przeprowadził postępowanie w terminach przewidzianych w art. 209 ust. 2 Poś. Po otrzymaniu wniosku z dnia 5 stycznia 2015 r., zawierającego liczne braki i jego szczegółowej analizie wezwał wnioskodawcę do ich usunięcia. W dniu 30 czerwca 2015 r., przed upływem 6 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, w trakcie badania złożonych przez stronę uzupełnień, nastąpiła znacząca modyfikacja wniosku powodująca, że sprawę należało rozpatrywać ponownie, przy czym wniosek w dalszym ciągu był dotknięty brakami, co powodowało konieczność dalszych wezwań. Organ podkreślił, iż braki przedmiotowego wniosku zostały przez stronę usunięte dopiero w październiku 2015 r. Organ natomiast dysponując wnioskiem sporządzonym zgodnie z wymogami ustawy Prawo ochrony środowiska już w listopadzie rozpoczął procedurę związaną z udziałem społeczeństwa, a w lutym 2016 r zgromadził materiał dowodowy niezbędny do rozpoznania sprawy, tj. w 4 miesiące od usunięcia przez stronę wszystkich braków wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 149 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: "p.p.s.a" sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewiekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z analizy akt sprawy wynika, że skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, o których mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa [...] Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w [...] Sp. z o.o. pismem z dnia 11 sierpnia 2016 złożyło zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego do Ministra Środowiska. Przyjmuje się, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia z reguły wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ prowadzi zatem, co prawda, postępowanie, ale podejmuje w nim czynności opieszale, w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze. Narusza tym samym wyraźnie wynikającą z art 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego (por. np. P. Dobosz: Milczenie i bezczynność w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2011r.s. 73 i nast, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, LEX nr 1369030). Organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy podejmuje czynności zbędne, pozorne, oraz gdy nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Wynika z tego, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie, nie zaś fakt, że postępowanie to zostało wreszcie zakończone. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że niewątpliwie zaistniała w niej opisana powyżej sytuacja przewlekłości. W ocenie sądu fakt, iż w toku postępowania skarżąca była trzykrotnie wzywana przez Marszałka do uzupełnienia braków wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego, przy czym po raz pierwszy dopiero po około 3 miesiącach od złożenia wniosku, następnie po około 7 i 9 miesiącach wskazuje, iż organ nie zorganizował postępowania administracyjnego w taki sposób, aby zakończyło się ono w wskazanym w ustawie terminie. Zdaniem sądu większość pytań i uwag organu, nie dotyczyła braków wniosku, w związku z czym organ nie powinien wydłużać postępowania o okres potrzebny na wyjaśnienie tych wątpliwości. Wydłużenie postępowania jest bowiem dopuszczalne, gdy wezwanie kierowane do strony spowodowane jest brakiem formalnym wniosku tj . gdy przepis nakłada na wnioskodawcę obowiązek umieszczenia we wniosku określonych danych, a wnioskodawca nie wywiązuje się z tego obowiązku. W sytuacji gdy wnioskodawca zawarł we wniosku wymagane informacje, to wyjaśnienie dodatkowych wątpliwości powinno nastąpić w terminie przewidzianym na załatwienie sprawy określonym w Kpa lub w przepisach szczególnych. Sąd stoi na stanowisku, iż termin na wydanie pozwolenia zintegrowanego jest wystarczająco długi, wynosi bowiem 6 miesięcy. Organ zwracając się do MPO o usunięcie braków wyznaczał mu 7 dniowy termin, który skarżąca dotrzymywała. Niestety robił to w zbyt długich odstępach czasu (pierwszy raz po upływie ok. 3 miesięcy od złożenia wniosku). Ponadto organ wzywał MPO do uzupełnienia danych, którymi już dysponował lub żądał potwierdzenia lub powtórzenia informacji. Sąd nie badając przyczyn takiego postępowania, uważa, że nie powinno ono mieć żadnego wpływu na załatwienie sprawy w terminie określonym w ustawie. Argument podnoszony przez Marszałka, a dotyczący "całkowitej modyfikacji wniosku" także nie zasługuje na uwzględnienie. MPO składając wniosek na początku stycznia 2015 r zakładała, iż uzyska pozwolenie w terminie 6 miesięcy czyli najpóźniej do 5 lipca 2015 r. W toku postępowania, zważywszy na opieszałość organu po złożeniu wniosku MPO, kierując się zmianami w przepisach o ochronie środowiska, mającymi wejść w życie w październiku 2015 r. dokonała modyfikacji instalacji, a co za tym idzie wniosku. Wprowadzenie zmian spowodowane było zbliżającym się terminem zmiany przepisów o ochronie środowiska oraz informacja od Marszałka, iż nie zakończy postępowania w ustawowym terminie. W ocenie sądu zmiany we wniosku nie powinny skutkować negatywnymi tak daleko idącymi konsekwencjami dla MPO, ponieważ to opieszałość organu spowodowała konieczność wprowadzenia wymaganych nowymi przepisami prawa zmian we wniosku. Zdaniem sądu brak jest podstaw prawnych do powoływania się przez organ, iż decyzja w sprawie wydania pozwolenia może zostać wydana dopiero po zakończeniu postępowania dotyczącego odmowy wglądu do akt przez Stowarzyszenie biorące udział w postępowaniu. Przepisy dotyczące terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym wskazują precyzyjnie czas, jaki organ ma na wydanie rozstrzygnięcia. Przekroczenie tych terminów dopuszczalne jest w ściśle określonych przypadkach określonych w art. 35 § 5 KPA, a mianowicie do terminów załatwienia nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie sądu, postępowanie w sprawie odmowy wglądu do części akt sprawy nie stanowi żadnej z powyższych okoliczności. Postępowanie w sprawie odmowy wglądu do części akt sprawy nie jest "określoną czynnością", postępowanie nie zostało zawieszone, ani nie może być zakwalifikowane jako "okres opóźnienia spowodowany z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu". Odnosząc się do powyższych okoliczności, należy wskazać, że podane przez organ argumenty nie usprawiedliwiają opieszałości organu w tej sprawie. Analizując wyżej opisane postępowanie organu w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że niewątpliwie było ono prowadzone przewlekle. Wniosek o wszczęcie postępowania został złożony na początku stycznia 2015 r( a do dnia wniesienia do sądu skargi na przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ czyli do połowy sierpnia 2016 r. pozwolenie nie zostało wydane. Z tego też względu Sąd uznał, że przewlekłość postępowania miała charakter rażący, bowiem organ ponad trzykrotnie przekroczył termin załatwienia sprawy. Nie usprawiedliwia takiego toku postępowania nawet skomplikowana materia sprawy oraz konieczność uzupełniania wniosku na co powołuje się organ w odpowiedzi na skargę. W takiej sytuacji organ tym bardziej powinien kolejne czynności podejmować niezwłocznie, a nie po trzech-, siedmiu-, a nawet niemal dziewięciomiesięcznych nieuzasadnionych przerwach. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - w punkcie 4 sentencji wyroku - Sąd z urzędu wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł. Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p,s.a. ma charakter represyjno - dyscyplinujący, celem jej wymierzenia jest zmobilizowanie organu do załatwienia danej sprawy oraz ugruntowania w nim przekonania o konieczności przestrzegania terminów procesowych na przyszłość. O potrzebie wymierzenia grzywny oraz jej wysokości decyduje Sąd orzekający, opierając rozstrzygnięcie w tym zakresie na całokształcie okoliczności danej sprawy. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, że grzywna w wymierzonej wysokości spełni zarówno cele o charakterze prewencyjnym, jak i represyjnym. Ustalając wysokość grzywny w najniższych granicach, sąd uwzględnił skomplikowany charakter sprawy. W oparciu o znowelizowany art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd może obok wymierzenia grzywny przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania o charakterze rażącego naruszenia prawa w załatwieniu wniosku z dnia 5 stycznia 2015 r. przyznał skarżącemu jako odpowiednią sumę pieniężną od Marszałka Województwa [...] kwotę 250 zł, (art. 149 § 2 in fine w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a). Określając wysokość sumy pieniężnej sąd miał na uwadze zarówno czas jaki upłynął od złożenia wniosku, ale też obiektywnie skomplikowany charakter sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak sentencji wyroku.