IV SAB/Wa 339/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi G. S. i E. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosku z dnia 3 sierpnia 2015 roku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego od decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 roku nr [...]; 2. stwierdza, że rozpatrując wniosek wskazany w pkt 1 sentencji Ministra Infrastruktury i Budownictwa prowadził postępowanie w sposób przewlekły; 3. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. G. S. i E. W. (dalej również "skarżące") wywiodły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku [...] sierpnia 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2015 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z [...] września 1973 r. w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. W uzasadnieniu skargi skarżące podniosły, że do momentu złożenia skargi organ nie rozpatrzył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a wszystkie kierowane do organu monity i prośby o możliwie jak najszybsze załatwienie sprawy pozostawały bez odpowiedzi. W ocenie skarżących takie działanie organu jest niedopuszczalne i sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżące dodały, że są osobami starszymi i obawiają się, że nie dożyją zakończenia sprawy. O tym fakcie sygnalizowały również organowi. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej również "organ", "Minister") w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że postępowania dotyczące decyzji wydanych na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) są postępowaniami dotyczącymi decyzji wydanych przed kilkudziesięciu laty, stan prawny nieruchomości jest złożony, ustalenie stron czasochłonne, a materiał dowodowy niepełny. Normą jest, że postępowania takie obejmują kilkaset osób, zwłaszcza gdy celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego. Wymaga to podejmowania szeregu czynności materialno-technicznych, aby skutecznie doręczyć informacje o prowadzonym postępowaniu. Zdaniem organu na ocenę zaistnienia przewlekłości oraz ewentualnego stopnia tego naruszenia, powinny mieć również zmiany organizacyjne w urzędzie, tj. powołanie nowego organu przy jednoczesnym zniesieniu poprzedniego. Minister dodał, że sprawy rozpoznawane są według kolejności wpływu co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 6-8 k.p.a. Trudności w dochowaniu terminu są też wynikiem ograniczonych zasobów kadrowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (wydanie decyzji administracyjnej). Sprawa, której przedmiotem jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). Dalej wskazać należy, że stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W tym miejscu warto przypomnieć, że ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18), wprowadzono do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję przewlekłości postępowania administracyjnego. Nie dokonano jednak wyjaśnienia tego pojęcia i lukę w tym zakresie wypełniło piśmiennictwo i orzecznictwo. Przyjmuje się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] R. Hauser i M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 77, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, wskazane orzeczenie oraz orzeczenia wskazane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy przewlekłości postępowania obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15). Dodać należy, że przed nowelą z 2010 r. przewlekłość postępowania traktowana była jako jeden z przejawów bezczynności (niezałatwienia sprawy w terminie). Z kolei na przyszłość rekomenduje się, aby przez przewlekłość postępowania rozumieć taką sytuację, w której postępowanie jest lub było prowadzone dłużej niż to konieczne (por. W. Gurba, Bezczynność i przewlekłość postępowania. Milczące załatwienie spraw, [w:] Reforma prawa o postępowaniu administracyjnym. Raport zespołu eksperckiego, Warszawa, czerwiec 2016, s.115-116, http://www.nsa.gov.pl/raport-ekspercki-kpa.php). Reasumując powyższe rozważania przyjąć należy, że przewlekłe prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola sądu zmierzać ma zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Dla porządku należy wskazać, że zgodnie z art. 12 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a.") organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Termin do załatwienia spraw określa art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei w myśl art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Niemniej jednak nawet jeżeli dojdzie do przekroczenia terminów załatwienia sprawy, to nie każde takie zdarzenie oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest każdorazowe poddanie ocenie okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), a także postawy stron (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał za zasadną skargę G. S. i E. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z 3 sierpnia 2015 r. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2015 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia. W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że skarżący spełnili warunek określony w art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez wyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia w toku administracyjnego postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem, a przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie takim środkiem było wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, określone w art. 37 § 1 k.p.a. Dalej, w oparciu o przedłożone przez Ministra akta sprawy Sąd ustalił, że 7 sierpnia 2015 r. wpłynął do organu wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] czerwca 2015 r. Pismem z 24 sierpnia 2015 r. organ zawiadomił strony postępowania o ww. wniosku oraz poinformował o możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia (art. 10 § 1 k.p.a.). Komplet zwrotnych potwierdzeń odbioru potwierdza, że wszystkim uczestnikom postępowania prawidłowo doręczono korespondencję. Z treści zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że termin do skorzystania z prawa określonego w art. 10 § 1 k.p.a. upłynął 24 września 2015 r. (najpóźniej, 10 września 2015 r., doręczono korespondencję M. W.). Z akt sprawy wynika również, że skarżące nie mogąc doczekać się rozpoznania sprawy, od października 2015 r., kierowały do Ministra pisma o charakterze ponaglającym. Dwukrotnie sformułowały wprost wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo z 18 maja 2016 r. i 6 czerwca 2016 r.) domagając się załatwienia sprawy. Ostatecznie, pismem z 10 sierpnia 2016 r. zdecydowały się na złożenia skargi do sądu administracyjnego. Minister Infrastruktury i Budownictwa, rozpoznał wniosek skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy wydając decyzję [...] września 2016 r. Przedstawiony powyżej przebieg postępowania świadczy – w ocenie Sądu - o bierności organu i nadmiernie długim wyczekiwaniem na uzupełnienie materiału dowodowego, który faktycznie nie został przez żadną ze stron uzupełniony. Organ z urzędu nie podejmował również żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu sprawy. Jednocześnie organ nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., tj. nie informował strony o stanie sprawy, przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie oraz nie wskazał terminu załatwienia sprawy. Niewątpliwie postępowanie administracyjne było prowadzone przez organ z naruszeniem zasady szybkości i ekonomiki postępowania wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. i zasady zaufania obywatela do organu wyrażoną w art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu ani charakter sprawy wszczętej wnioskiem, ani okoliczności faktyczne, nie usprawiedliwiały prowadzenia postępowania przez okres roku. W konsekwencji uprawnione jest stwierdzenie, że postępowanie było prowadzone przewlekle. W ocenie Sądu, przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Faktem jest, że organ przez blisko rok nie podjął żadnej czynności przy prowadzeniu kontrolowanego postępowania, ale trudno dopatrzyć się aby kierował się złą wolą. Sąd w składzie orzekającym stanął na stanowisku, że takie okoliczności jak reorganizacja pracy urzędu i braki kadrowe, nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania dłużej niż jest to konieczne. Wskazują jednak, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie było działaniem zawinionym czy celowym. Tym samym nie sposób przyjąć, aby w okolicznościach niniejszej sprawy, naruszenie przepisów postępowania w zakresie terminowego załatwienia wniosku z 5 sierpnia 2015 r. miało charakter kwalifikowany. W świetle powyższego, wobec wydania decyzji w sprawie, Sąd w punkcie pierwszym wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z powodów wskazanych wcześniej, w oparciu o przepisy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd w punkcie drugim wyroku stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast w oparciu o przepisy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w punkcie trzecim wyroku stwierdził, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.