IV SAB/Wa 341/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. Z., M. Z., J. B., M. B. i M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego; 2. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], uznając że miało ono charakter rażącego naruszenia prawa; 3. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju grzywnę w wysokości 300 (trzysta) złotych; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących J. Z., M. Z., J. B., M. B. i M. M. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych oraz kwotę po 17 (siedemnaście) złotych dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 15 czerwca 2015 r. J. Z., M. Z., J. B., M. B., M. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie braku wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie z wniosku z dnia 16 kwietnia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, sygn. akt [...]. Skarżący wnieśli o zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania w terminie 14 dni od dnia doręczenia przez Sąd akt sprawy organowi, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, sygn. [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1951 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. Dnia 16 kwietnia 2013 r. w imieniu wnioskodawców złożony został wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. Pismem z dnia 11 grudnia 2014 r. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju zawiadomiło pełnomocnika skarżących, że decyzja w sprawie zostanie wydana do dnia 28 lutego 2015 r. Dnia 24 kwietnia 2015 r. w imieniu skarżących złożone zostało do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieterminowym załatwieniu przedmiotowej sprawy. Dnia 5 maja 2015 r. pełnomocnik skarżących otrzymał z Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju zawiadomienie o wyznaczeniu kolejnego terminu rozstrzygnięcia sprawy do dnia 30 czerwca 2015 r. Jako przyczynę przedłużenia terminu wskazano na konieczność szczegółowego zapoznania się z materiałem w sprawie. Minister infrastruktury i Rozwoju w żaden sposób nie ustosunkował się do treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W związku z powyższym, skarżący wskazali, że należy uznać, iż przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że w dniu [...] lipca 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił w całości decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1952 r. Nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] o powierzchni 100 m2, ozn. jako parcela nr 190, zapisanej w księdze wieczystej P. - [...] Tom VI karta 193, stanowiącej współwłasność M. i T. B. (p. 24 orzeczenia). Organ wskazał, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] została skierowana do osoby zmarłej – M. S., która zmarła w dniu [...] września 2012 r. Po otrzymaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podjął niezbędne czynności w celu zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim stronom poprzez wystąpienie z wnioskiem, przesłanym drogą faksową w dniu 26 sierpnia 2013 r. do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA Wydział Ochrony Informacji Niejawnych Zespół Obsługi Informacji o udostępnienie informacji dotyczących danych osobowych potencjalnych spadkobierców zmarłej strony postępowania. Pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r. organ wezwał pełnomocnika wnioskodawców do nadesłania w terminie 7 dniu od otrzymania wezwania pełnomocnictwa do działania w imieniu wszystkich wnioskodawców. Braki w tym zakresie zostały uzupełnione pismami pełnomocnika wnioskodawców z 9 i 24 września 2013 r. Po ustaleniu na podstawie treści elektronicznej księgi wieczystej KW nr [...], że następcą prawnym M. S. jest I. D., organ pismem z dnia 11 grudnia 2014 r. zawiadomił strony o prowadzeniu postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazał termin do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz przewidywany termin rozstrzygnięcia sprawy do dnia 28 lutego 2015 r. Ze względu na niezałatwienie sprawy w powyższym terminie, organ pismem z dnia 15 kwietnia 2015 r. poinformował strony o przyczynach niezachowania terminu oraz wskazał kolejny termin załatwienia do dnia 30 czerwca 2015 r. Ponieważ w sprawie zaistniała konieczność wyznaczeni dodatkowego terminu do zapoznania się z aktami sprawy przez I. D., organ pismem z dnia 12 czerwca 2015 r. wyznaczył ten termin, który upłynął w dniu 8 lipca 2015 r. Organ wskazał ponadto, że w przedmiotowej sprawie analizie należało poddać kilkutomową (4 teczki akt administracyjnych) dokumentację oraz zweryfikować stan prawny nieruchomości. Wszechstronnemu badaniu podlegały zarówno materiały archiwalne, jak i aktualne informacje dotyczące nieruchomości i jej właścicieli oraz użytkowników wieczystych. Ponadto rozpatrzeniu podlegały zarzuty zawarte we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo organ podniósł, że na przedłużenie postępowania miała wpływ reorganizacja Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, które zostało zlikwidowane w dniu 27 listopada 2013 r. Na jego miejsce zostało powołane Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, które powstało w wyniku połączenia dwóch istniejących wcześniej ministerstw: Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. W konsekwencji doszło do znaczących zmian organizacyjnych, które miały istotny wpływ na toczące się dotychczas postępowania nadzorcze, bowiem zachodziła konieczność dostosowania procedur funkcjonowania dwóch całkowicie odrębnych ministerstw. Niezbędne było wprowadzenie nowych szablonów pism, uzyskanie niezbędnych pełnomocnictw, a przede wszystkim ujednolicenie systemów komputerowych obsługi korespondencji. W związku z wprowadzeniem nowego systemu komputerowego w Departamencie Orzecznictwa I zaistniała konieczność wprowadzenia do bazy danych informacji o wszystkich sprawach prowadzonych przez Ministra z wyszczególnieniem działek jakich dotyczy poszczególne postępowanie oraz stron które biorą w nim udział. Była to czynność bardzo pracochłonna i trwała ok. 2-3 miesiące. Bez wprowadzenia tych danych nie było możliwe wysyłanie jakiejkolwiek korespondencji w sprawach. Powyższe niezależne od organu okoliczności miały decydujący wpływ na wydłużenie postępowania nadzorczego. W przedmiotowej sprawie opóźnienie wydania rozstrzygnięcia wynikło także ze względu na zmianę siedziby Departamentu Orzecznictwa I, która miała miejsce w październiku 2014 r. Ponadto Minister Infrastruktury i Rozwoju w Departamencie Orzecznictwa I prowadzi ponad 4000 spraw, przy czym w Wydziale Rewindykacji Mienia spraw jest ponad 500, a referentów prowadzących sprawy czterech (do dnia 01.07.2014r. jedynie trzech). Także ze względu na trudną merytorycznie materię z pracy w wydziale odeszło tylko w roku 2013 dwóch pracowników. W powyższych okolicznościach nieuzasadnione jest twierdzenie, iż organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły w stopniu rażącym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., 270, ze zm.), dalej p.p.s.a., (w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. zmieniającej nin. Ustawę z dniem 15 sierpnia 2015 r.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt. 1 – 4a tego artykułu. Skarżący na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1951 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...]. Wprowadzona do ustawodawstwa z dniem 11 kwietnia 2011 r. skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy ma na celu przeciwdziałanie przewlekłości postępowań administracyjnych, a w konsekwencji skuteczniejszej realizacji prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Skoro ustawodawca obok skargi na bezczynność organu, wyodrębnił jako odrębną, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, to należy uznać, że przewlekłość postępowania jest innym typem naruszenia zasady szybkości postępowania niż niezałatwienie sprawy w terminie. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy będzie oznaczało nie tylko niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a., ale jednocześnie sytuację, w której organ wprawdzie prowadząc postępowanie podejmuje w jego toku czynności procesowe, które mogą być ocenione jako zbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Podejmowanie przez organ takich czynności procesowych czyni, że organ nie pozostaje w sprawie bezczynny, ale jednocześnie wpływa to na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga na przewlekłość postępowania ma za zadanie stwierdzenie, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły i to bez względu na to, czy sprawa została załatwiona przed wydaniem orzeczenia, czy też nie. W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozprzęgnięcia sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 2 formułuje szereg ogólnych zasad postępowania administracyjnego, które obowiązują w każdym postępowaniu i których organ obowiązany jest przestrzegać. Zgodnie z zasadą legalności działania (art. 6 k.p.a.), organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ponadto zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, organy administracji publicznej prowadza postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Rozpoznając skargę w przedmiotowej sprawie, Sąd uznał jej zasadność co do przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 16 kwietnia 2013 r., który wpłynął do organu w dniu 19 kwietnia 2013 r. Organ pierwsze czynności podjął dopiero w dniu 26 sierpnia 2013 r. zwracając się o uzupełnienie braków pełnomocnictwa. Natomiast dane adresowe I. D. organ uzyskał z Centrum Personalizacji Dokumentów MSW Wydział Udostępniania Danych już w dniu 30 sierpnia 2013 r. Kolejną czynnością jaką organ podjął, było zawiadomienie z dnia 11 grudnia 2014 r. informujące strony o prowadzonym postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. Organ poinformował jednocześnie strony, że w sprawie jest zebrany materiał dowodowy oraz o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., które mogą realizować do dnia 14 stycznia 2015 r. Przewidziany termin rozstrzygnięcia sprawy przewidziano do dnia 28 lutego 2015 r. Termin ten był przedłużony pismem z dnia 15 kwietnia 2015 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. Decyzja została wydana w dniu [...] lipca 2015 r. W ocenie Sądu organ miał możliwość wydania decyzji jeszcze przed reorganizacją Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, które zostało zlikwidowane w dniu 27 listopada 2013 r. Organ nie podejmował żadnych czynności pomiędzy 30 sierpnia 2013 r. a 11 grudnia 2014 r. Z zawiadomienia z dnia 11 grudnia 2014 r. wynika, że uprawnienie wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. strony mogły realizować do dnia 14 stycznia 2015 r. Organowi pozostał okres półtora miesiąca na przeanalizowanie i ocenę zebranego materiału dowodowego i wydanie decyzji. Przeprowadzenie tych czynności w okresie dłuższym i to o cztery i pół miesiąca, świadczy o przewlekle prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Należy wskazać, że wszelkie zmiany organizacyjne w organach administracyjnych mogą wpłynąć na wydłużenie terminów załatwienia spraw, ale nie mogą one powodować wstrzymania procesu wydawania decyzji. Z uwagi na to, że przedmiotowa sprawa była przygotowana do wydania rozstrzygnięcia już w pierwszym przez organ wyznaczonym terminie do dnia 28 lutego 2015 r., to wydanie decyzji dopiero w dniu [...] lipca 2015 r., po ponad dwóch latach od wpłynięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, świadczy o rażąco przewlekle prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. W związku z wydaniem decyzji Sąd nie miał podstaw do zobowiązania organu do jej wydania i w tym zakresie umorzył postępowanie, jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w pkt 3 sentencji wyroku wymierzył organowi grzywnę w wysokości 300 zł uznając jej adekwatność w sytuacji rażącego naruszenia prawa przez organ. Charakter stwierdzonych w sprawie uchybień uzasadnia wysokość wymierzonej grzywny. Jednocześnie organ w sposób skuteczny nie usprawiedliwił przyczyn, które wpłynęły na przedłużenie się postępowania administracyjnego. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.