IV SAB/Wa 342/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), Sędzia SO (del.) Aleksandra Westra, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi J. L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] 2. stwierdza, że Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu powyższego odwołania, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego J. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 5. w pozostałym zakresie oddala skargę. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. J. L. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. nakazującej Gminie [...] przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego – rowu melioracji wodnej szczegółowej Sk-57, na odcinku od km 0+000 do km 0+ 200 rowu, zlokalizowanego na dz. nr ew. [...], obręb [...], gm. [...] poprzez jego udrożnienie i połączenie z rzeką [...]. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do wydania aktu administracyjnego z terminie 30 dni od daty doręczenia organowi akt, 2) stwierdzenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) przyznanie od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., 5) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów ekspertyzy, 6) przeprowadzenie kontroli zawieszenia postępowania, 7) przeprowadzenie postępowania w trybie jawnym. W uzasadnieniu wskazał na następujący przebieg zdarzeń: - [...] sierpnia 212 r. wniosek o udrożnienie i rowu melioracyjnego do Urzędu Gminy [...], - [...] lipca 2013 r. informacja o niedrożności rowu melioracyjnego do Starosty [...], - [...] października 2014 r. decyzja starosty [...] nakazująca Gminie [...] przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, - [...] sierpnia 2015 r. decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] uchylająca ww. decyzję w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, - wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 925/15, - [...] stycznia 2015 r. ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. do Ministra Środowiska, - [...] marca 2018 r. pismo nr [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i pismo nr [...] Ministerstwa Środowiska, - [...] kwietnia 2018 r. pismo MGWiZS przekazujące jego wniosek z dnia [...] stycznia 2018 r. na podstawie art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. Prezesowi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, - [...] czerwca 2018 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. W ocenie skarżącego opisane powyżej fakty świadczą o bezczynności i przewlekłości postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że jego właściwość w niniejszej sprawie wynika z wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. W myśl art. 545 ust. 4 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed z dniem wejścia w życie ustawy z zakresu pozwoleń wodnoprawnych stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. jest Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wonnej. W dniu [...] czerwca 218 r. zostało podjęte postępowanie odwoławcze w sprawie przekazanej przez Dyrektora RZGW w [...] a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 214 r. i umorzył postepowanie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 ( bezczynność), lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz jakie stanowisko zajął w sprawie organ wyższego stopnia. Wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżący dopełnił wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając w pismach z dnia [...] czerwca 2018 r. w trybie art. 37 k.p.a. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i ponaglenie. W orzecznictwie, jak i w doktrynie utrwalił się pogląd, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem aktu. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r., II OSK 1156/16, z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, dostępne w CBOSA). Zaznaczyć przy tym należy, że zmiana przepisów k.p.a. obowiązująca od dnia 1 czerwca 2017 r., wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), spowodowała m.in. zdefiniowanie w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. pojęć "bezczynności" i "przewlekłości" postępowania. Zgodnie z definicjami ustawowymi przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa ani w terminie wyznaczonym dodatkowo zgodnie z art. 36 k.p.a. Natomiast stan "przewlekłości" występuje, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy. Przewlekłość obejmuje zatem przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie pozostawał w bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego, przy czym stan bezczynności trwał od dnia [...] stycznia 2018 r., do [...] czerwca 2018 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] stycznia 2018 r. organowi protokołem zdawczo-odbiorczym zostały przekazane akta spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, do których załatwienia od dnia 1 stycznia 2018 r. właściwym jako organ drugiej instancji stał się Prezes PGW Wody Polskie. W dniu [...] czerwca 2018 r. organ ten wydał decyzję nr [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącego i Gminy [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, iż organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, jednakże wydanie w dniu [...] czerwca 2018 r. przez organ odwoławczy, a więc przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, co też czynni bezprzedmiotowość skargi w tym zakresie, tym samym postępowanie sądowe podlegało umorzeniu. Nie zachodziła bowiem, już potrzeba zobowiązania organu do rozparzenia odwołania skarżącego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął pod uwagę to, że organ ten właściwym do rozpatrzenia odwołania skarżącego stał się z dniem 1 stycznia 2018 r. a w dniu 8 stycznia 2018 r. przejął do rozpatrzenia odwołania wniesione w sprawach, w których decyzje organu I instancji zostały wydane przed dniem [...] stycznia 2018 r., co też wymagało od organu zapoznania się z aktami wszystkich przekazanych mu spraw w celu podjęcia właściwego rozstrzygnięcia i na pewno zachowania kolejności w ich rozpatrzeniu. W ocenie Sądu w świetle poczynionych wyżej rozważań, organowi w warunkach rozpoznawanej sprawy nie można przypisać przewlekłości w rozpatrzeniu odwołania skarżącego, skoro jedyną czynnością organu było wydanie w dniu [...] czerwca 2018 r. decyzji nr [...], o uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. Stąd też skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu. Sąd uznał, że nie ma podstaw do nałożenia na organ grzywny w sytuacji stwierdzenia, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, jak również nie ma podstaw do przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej. W świetle powyższego Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.