IV SAB/Wa 343/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2018 r. znak: [...], II. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w pkt I wyroku, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz strony skarżącej [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 587 (pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] z [...] czerwca 2018 r., była bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2018 r. w sprawie odmowy stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] czerwca 1963 r. nr [...] dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości położonej w [...], pochodzącej z osady włościańskiej, zapisanej w tabeli likwidacyjnej nr [...] wsi [...] . Formułując skargę skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 12, art. 8 oraz art. 35 § 1 i § 3, art. 36 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i wniosła o: – zobowiązanie organu do wydania, w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu przez Sąd organowi administracji akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem uwzględniającym skargę na bezczynność, decyzji administracyjnej kończącej postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, – stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, – zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2018 r. wpłynął do organu 28 marca 2018 r. Jednocześnie podniosła, że pomimo upływu ponad dwóch miesięcy od czasu otrzymania przez Ministra wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister nie zakończył postępowania i nie wydał decyzji w sprawie. Skarżąca dodała, że organ nie dotrzymał terminów wskazanych w kodeksie postępowania administracyjnego, a wręcz rażąco je naruszył. Organ nie wskazał żadnych przyczyn, z powodu których nie było możliwe rozpatrzenie wniosku w ustawowych terminach. Minister Inwestycji i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wskazał, że postępowanie zostało zakończone [...] lipca 2018 r., kiedy to wydał decyzję w sprawie. Dodatkowo Minister podniósł, że prowadzi ponad 400 spraw przy niskiej obsadzie kadrowej i z tego względu podjęcie wszystkich czynności w każdej z tych spraw w sposób terminowy jest niemożliwe, mimo podejmowanych przez organ starań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (wydanie decyzji administracyjnej). Sprawa, której przedmiotem jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Dalej wskazać należy, że stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność jest zagwarantowanie uprawnionemu podmiotowi prawa do załatwienia jego sprawy administracyjnej przez właściwy organ. Skarga ta stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia przewidzianego przepisami prawa procesowego i materialnego działania. Instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 p.p.s.a., ma zatem na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustaleniu, czy bezczynność organu – w przypadku, gdy miała ona miejsce - nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. W rezultacie w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dacie orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten już ustał na skutek podjęcia przez ten organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga [...] S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2018 r. w sprawie odmowy stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] czerwca 1963 r. nr [...] dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości położonej w [...], pochodzącej z osady włościańskiej, zapisanej w tabeli likwidacyjnej nr [...] wsi [...], zawierała usprawiedliwione podstawy. Dla porządku w tym miejscu należy przypomnieć, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 § 1 k.p.a.). Rozwinięciem zasady szybkości postępowania stanowią przepisy określające terminy załatwienia sprawy. Artykuł 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).Niezałatwienie sprawy, wszczętej na wniosek strony, w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. daje podstawy do czynienia organowi zarzutu, że pozostaje bezczynny bądź że przewlekle prowadzi postępowanie administracyjne. W oparciu o przedłożone przez Ministra akta sprawy Sąd ustalił, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] marca 2018 r. złożony przez stronę postępowania wpłynął do organu 28 marca 2018 r. Pismem z 13 czerwca 2018 r. organ zawiadomił strony postępowania o toczącym się postępowaniu, o możliwości składania dodatkowych wyjaśnień i wniosków oraz zapoznania się z materiałem dowodowym. Następnie, 2 lipca 2018 r. wydał decyzję w sprawie. W świetle powyższych ustaleń Sąd stwierdził, że prowadzone przed Ministrem postępowanie zostało zakończone (organ [...] lipca 2018 r. wydał decyzję w sprawie) i w związku z tym brak było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania sprawy w terminie określonym przez skarżącą. Dlatego Sąd w punkcie I wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania sprawy, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z kolei dokonując oceny stanu faktycznego sprawy Sąd uznał, iż przed wydaniem decyzji Minister pozostawał w bezczynności, uznając jednocześnie, że do bezczynności doszło bez rażącego naruszenia przepisów regulujących kwestię terminów rozpoznawania spraw administracyjnych. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie II i III wyroku. Z akt sprawy bezspornie wynika, że termin do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] marca 2018 r. rozpoczął bieg 28 marca 2018 r. Od tego czasu do 13 czerwca 2018 r. czyli przez blisko 3 miesiące, organ nie podjął żadnej czynności, której dokonanie zostałoby odzwierciedlone w aktach sprawy, a następnie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Po wysłaniu ww. zawiadomienia wydał decyzję w sprawie [...] lipca 2018 r. Nie budzi wątpliwości Sądu, że organ prowadził postępowanie odwoławcze przez ponad 4 miesiące i nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ani razu nie poinformował strony postępowania o kolejnym terminie jej rozpoznania oraz nie podał przyczyny zwłoki. Takie zachowanie organu nosi znamiona bezczynności w rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu zaniechanie organu doprowadziło do przekroczenia terminu na rozpoznania sprawy, wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a. a organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a. Okres w jakim organ podjął działanie w sprawie nie wskazują również, aby organ miał na względzie zasadę określoną w art. 12 k.p.a. W konsekwencji za trafne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 k.p.a. Organ nie rozpoznając sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., nie tylko działał wbrew zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale prowadząc w ten sposób postępowanie w dużej mierze ograniczył zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Sąd równocześnie uznał, że naruszenie powyższych przepisów przez Ministra nie było rażące. Okres prowadzenia postępowania przez ten organ był czterokrotnie dłuższy, niż terminy przewidziane w art. 35 § 3 k.p.a. W tym okresie, na co wskazano powyżej, organ zawiadomił pismem z 13 czerwca 2018 r. strony postepowania o toczącym się postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] marca 2018 r., a następnie [...] lipca 2018 r. wydał decyzję w sprawie. Zdaniem Sądu okres milczenia organu, jak i fakt załatwienia sprawy uprawnia do stwierdzenia, że naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie było rażące. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) i art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 ze zm.).