IV SAB/Wa 344/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Łuczaj asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie podjęcia decyzji o odebraniu 13 koni arabskich 1. zobowiązuje Burmistrza [...] do wydania decyzji w sprawie odebrania 13 koni arabskich – w terminie 2 (dwóch) miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Burmistrza [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Burmistrzowi [...] grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 4. przyznaje od Burmistrza [...] na rzecz A. W. sumę pieniężną w wysokości 1000 (tysiąc) złotych. Pismem z [...] września 2019 r. A. W. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") w przedmiocie podjęcia decyzji o odebraniu 13 koni arabskich (nr [...]). Skarżący podniósł, że pomimo odebrania mu koni w 2011 r., nie została dotychczas wydana przez Burmistrza decyzja o ich odebraniu. Skarżący wniósł zatem o wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. Zdaniem Burmistrza pismo skarżącego z [...] lipca 2019 r. było wnioskiem o przeprowadzenie postępowania dowodowego, a co za tym idzie sprawa nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych, gdyż na postanowienie w przedmiocie wniosków dowodowych nie przysługuje zażalenie. W uzupełnieniu skargi A. W. z dnia [...] września 2019 r. na bezczynność Burmistrza [...] w sprawie o odebranie skarżącemu 13 koni rasy arabskiej w trybie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - w związku z zawiadomieniem organizacji społecznej, której statutowym celem jest ochrona zwierząt, pełnomocnik skarżącego zarzuciła Burmistrzowi [...]: - bezczynność, polegającą na prowadzeniu postępowania administracyjnego od ponad ośmiu lat - z naruszeniem wszelkich terminów ustawowych do załatwienia sprawy, w sytuacji, gdy zakres postępowania dowodowego (okoliczności istotnych w sprawie) nie uzasadniał takiej konieczności, a przedmiot postępowania - rozstrzygnięcie o odebraniu właścicielowi żywych zwierząt, uzasadniał maksymalną koncentrację materiału dowodowego - z uwagi na zachowanie ratio legis ustawy, tj. należytej troski o dobro odebranych zwierząt; - przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego - polegające na podejmowaniu czynności jedynie dla pozoru, bez należytej i uzasadnionej koncentracji materiału dowodowego, przy czym podejmowane czynności pozostają poza zakresem niezbędnym do wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Zdaniem strony skarżącej, analiza stanu faktycznego sprawy wskazuje jednoznacznie na brak woli organu w załatwieniu sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami i kategorycznymi wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tej sprawie wszelkie wątpliwości prawne zostały już jednoznacznie rozstrzygnięte w judykatach sądów administracyjnych, zaś co do stanu faktycznego, wskazania w wyrokach oraz wieloletni upływ czasu były z pewnością wystarczające do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Mimo upływu dziewięciu i pół roku od wszczęcia postępowania w sprawie nie wydano dotychczas decyzji, co uzasadnia zarzut bezczynności organu. W sprawie nie są również podejmowane żadne istotne dla jej wyjaśnienia czynności organu - co z kolei powinno zadecydować o stwierdzeniu przewlekłości procedowania przez Burmistrza [...]. Również i sam Burmistrz [...] takich czynności nie wskazuje, ani nie wyjaśnia konieczności ich przeprowadzenia. Mając natomiast na uwadze, że od wyniku postępowania w tej sprawie zależy odzyskanie koni przez Skarżącego, upływ czasu jest okolicznością istotną i organ nie powinien traktować jej obojętnie. W ocenie skarżącego powinna to być dodatkowa okoliczność, wpływająca na ocenę sposobu procedowania organu w kategoriach żądania orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa. Z kolei wobec braku skutecznych działań Burmistrza [...], użycie środka dyscyplinującego w postaci nałożenia grzywny będzie, zdaniem strony skarżącej, jedynym narzędziem skutecznego oddziaływania na organ. Strona skarżąca podniosła też, że skarżący podjął stosowne działania, zmierzające do zwalczenia bezczynności Burmistrza [...], żądając podjęcia działań w piśmie z [...] lipca 2019 r. - niestety Burmistrz [...] pismo odczytał dowolnie, nie podejmując nawet próby przesłania go do organu wyższego stopnia. Wobec powyższego pełnomocnik skarżącego wniosła o zobowiązanie Burmistrza [...] do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odebrania skarżącemu 13 koni rasy arabskiej, stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie organ działał z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, gdyż koszty te w żadnej części nie zostały dotychczas uiszczone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że w aktach sprawy znajdują się pisma z [...] czerwca 2019 r. oraz [...] września 2019 r. (zatytułowane ponaglenia), które należało uznać za ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., gdyż z ich treści wyraźnie wynika, że skarżący domaga się rozpoznania jego sprawy w przedmiocie odebrania mu 13 konie i zakończenia postępowania. Organ nie kwestionował, że skarżący wyczerpał tryb zaskarżenia, a jedynie, że skarży bezczynność organ w zakresie rozpatrzenia wniosków dowodowych. W takich okolicznościach sprawy Sąd przyjął, mając na uwadze konstytucyjne prawo strony do rozpoznania sprawy przez niezależny sąd, że skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. i dotyczy bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia sprawy odebrania mu 13 koni w trybie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. W myśl art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto, stosownie do art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W tej sprawie postępowanie zostało wszczęte w związku z zawiadomieniem Burmistrza [...] w dniach [...] maja 2011 r. i [...] maja 2011 r. przez Pogotowie dla Zwierząt w [...] o zabraniu wspólnie z Fundacją [...] w trybie art. 7 ust. 3 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt 14 koni rasy arabskiej należących do A. W. z jego gospodarstwa w [...] gmina [...]. W dniu [...] maja 2011 r. Pogotowie dla Zwierząt i Fundacja [...] złożyli wspólny wniosek o wydanie decyzji administracyjnej o czasowym odbiorze 14 koni. Decyzją z [...] października 2011 r. Burmistrza [...] orzekł o czasowym odebraniu A. W. 13 koni rasy arabskiej oraz o przekazaniu ich pod opiekę Pogotowia dla Zwierząt w [...] oraz Fundacji [...] do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego toczącego się w Prokuraturze Rejonowej w [...] w sprawie dalszego pobytu przedmiotowych koni. Po rozpatrzeniu odwołań Fundacji [...] oraz A. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na decyzję z [...] listopada 2011 r. A. W., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 118/12, uchylił tę decyzję Kolegium oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2417/12 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę, Burmistrz [...] decyzją z [...] maja 2014 r. odmówił podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania A. W. 13 koni rasy arabskiej. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli A. W. i Fundacja [...] oraz Prokurator Rejonowy w [...]. Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Burmistrz [...] decyzją z [...] marca 2015 r. kolejny raz odmówił podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania A. W. 13 koni rasy arabskiej. Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2015 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Następnie Burmistrz [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. zawiesił z urzędu postępowanie do czasu wydania przez właściwy sąd powszechny prawomocnego wyroku w sprawie ustalenia istnienia lub nieistnienia umowy cywilnej o przekazaniu koni, zawartej pomiędzy A. W. a Stowarzyszeniem [...] i Fundacją [...]. Postanowieniem tym wezwano również A. W. jako właściciela koni, do wystąpienia w terminie 3 miesięcy do właściwego sądu powszechnego z pozwem o ustalenie istnienia lub nieistnienia umowy cywilnej o przekazaniu koni. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez A. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] października 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 maja 2016 r., IV SA/Wa 3880/15 oddalił skargę. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. W., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 lutego 2019 r. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Burmistrza [...] z [...] czerwca 2015 r. o zawieszeniu postępowania. W toku postępowania sądowoadministracyjnego, Burmistrz [...] postanowieniem z [...] marca 2016 r. podjął zawieszone z urzędu postępowanie, ponieważ skarżący nie wystąpił we wskazanym terminie o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego do sądu powszechnego. Organ pierwszej instancji decyzją z [...] sierpnia 2016 r. samodzielnie rozstrzygnął zagadnienie prawne, stwierdzając, że podmioty zawarły umowę cywilną o przekazaniu przedmiotowych koni pod opiekę i umorzył postępowania administracyjne w sprawie odebrania skarżącemu 13 koni. Skarżący oraz Fundacja [...] oraz Stowarzyszenie [...] wnieśli odwołania. Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2016 r. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skarżący wnioskami z [...] lipca 2019 r. i [...] lipca 2019 r. zwrócił się do Burmistrza [...] o przeprowadzenie dowodów na okoliczność ustalenia aktualnych miejsc pobytu jego koni. Pismem z [...] września 2019 r. Burmistrz [...] zwrócił się do SKO w [...] o zwrot akt administracyjnych dotyczących odbioru 13 koni rasy arabskiej i 1 konia rasy arabskiej. Postanowieniem z [...] września 2019 r. Burmistrz [...] odmówił dopuszczenia dowodów. W takich okolicznościach sprawy skarżący wniósł skargę na bezczynność Burmistrza [...], eksponując że postępowanie toczy się już wiele lat, a kwestia odbioru mu koni nie została dotychczas rozstrzygnięta. W ocenie Sadu w rozpoznawanej sprawie poszczególne czynności organu były podejmowane w znacznych odstępach czasu, a po przekazaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] sprawy do ponownego rozpatrzenia (decyzją z [...] czerwca 2019 r.) Burmistrza [...] nie wydał decyzji kończącej postępowanie w pierwszej instancji. Postępowanie w tej sprawie toczy się od maja 2011 r. (prawie 10 lat) i nie zostało dotychczas prawomocnie zakończone. Jakkolwiek sprawa ma skomplikowany charakter i w tej sprawie były wydawane liczne decyzje, to okres oczekiwania na ostateczne zakończenie postępowania jest tak długi, że nie może wywoływać wątpliwości, iż została naruszona zasada szybkości postępowania administracyjnego. Tak długi okres oczekiwania na załatwienie sprawy w przedmiocie odebrania koni, zwłaszcza w toku ponownego rozpatrywania sprawy, nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, zwłaszcza mając na uwadze, że stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ponadto, z akt sprawy nie wynika, aby organ prowadził postępowanie wyjaśniające, które przyczyniło się do tak znacznego opóźnienia w załatwieniu sprawy. Organ niczym nie wyjaśnił przyczyn przekroczenia terminów określonych w K.p.a. Sposób prowadzenia postępowania przez organ mógł wywołać u skarżącego poczucie, że w istocie organ nie zmierzał do jego zakończenia, a jedynie odwleczenia w czasie załatwienia sprawy. Taki sposób prowadzenia postępowania prowadził do naruszenia obowiązku organu prowadzenia sprawy bez zbędnej zwłoki i opieszałości. Tym samym, należy stwierdzić, że organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a. i naruszył art. 35 K.p.a. W konsekwencji Sąd zobowiązał organ do wydania decyzji w sprawie odebrania 13 koni arabskich, w terminie dwóch miesięcy od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Burmistrza [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (kiedy taka sytuacja ma miejsce). Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Wymierzenie grzywny, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., pełni funkcje prewencyjną, ma przeciwdziałać bezczynności organu prowadzącego postępowanie. Realne zagrożenie sankcją ma na celu przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i doprowadzenie do sprawnego i terminowego prowadzenia postępowania. Wysokość grzywny sąd miarkuje w zależności od stopnia winy organu w zakresie niezachowania terminu. Okres oczekiwania na załatwienie sprawy i analiza podejmowanych czynności, a także to, że postępowanie nie zostało dotychczas załatwione daje podstawy do oceny, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przemawia to również za wymierzeniem organowi na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. grzywny (1000 zł), zwłaszcza mając na uwadze, że rozpatrując sprawę po raz kolejny Burmistrz [...] nie wydał dotychczas decyzji kończącej postępowania w pierwszej instancji. Określając wysokość grzywny z tytułu bezczynności organu, Sąd miał na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy, czas trwania postępowania, a także to, że w sprawie został zgromadzony obszerny materiał dowodowy, w tym liczne pisma i wnioski dowodowe w toku postępowania, które wymagały analizy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.