IV SAB/Wa 345/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie przedłużenia zezwolenia na pracę dla A. A. oddala skargę. Pismem datowanym na [...] lutego 2020 r. [...] z siedzibą w [...], reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania administracyjnego z jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla A. A. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 104 w związku z art. 1 pkt 1 i 2 kpa, poprzez niewydanie w sprawie żadnego orzeczenia podlegającego możliwości merytorycznego zaskarżenia, przez co została ona de facto pozbawiona możliwości obrony swoich praw, gdyż na skutek braku decyzji nie ma możliwości wszczęcia procedury kontroli międzyinstancyjnej, a jednocześnie ta okoliczność skutkuje naruszeniem zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa; - art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 kpa, poprzez niezałatwienie sprawy w terminie, w szczególności niewydanie zezwolenia lub innego aktu prawnego umożliwiającego przeprowadzenie kontroli międzyinstancyjnej, podczas gdy organ miał wszystkie dokumenty uprawniające go do wydania orzeczenia w sprawie, co zostało potwierdzone stwierdzeniem przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej przewlekłości w sprawie i wyznaczeniem kolejnego terminu do załatwienia sprawy, co skutkowało niewyrządzeniem skarżącej szkody w postaci uniemożliwienia zatrudnienia osób oczekujących za zezwolenie przez [...]. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie organu do wydania zezwoleń na pracę oraz przedłużenie zezwoleń na pracę, o które wnioskowała dla A. A.; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości prowadzonego postępowania; 3. stwierdzenie, że przewlekłość prowadzonego postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. przyznanie jej od organu sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł; 3. zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o zwrócenie się do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o złożenie akt wskazanych 115 spraw i przeprowadzenie z nich dowodu na okoliczność ilości postępowań prowadzonych z jej wniosku wskazujących, iż praktycznie każde nosi cechy przewlekłości, a także na okoliczność, iż pomimo wielu ponagleń nie zostały podjęte żadne środki zapobiegawcze lub zaradcze i wykazania, że organ podejmuje pierwsze czynności dopiero po wpłynięciu ponaglenia, co uzasadnia twierdzenie, iż przewlekłości w tych sprawach mają charakter rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że w dniu [...] czerwca 2019 r. [...] wystosowała ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, co było spowodowane długim oczekiwaniem na wydanie zezwoleń. Dopiero pismem z [...] sierpnia 2019 r. organ wezwał [...] do uzupełnienia braków formalnych wniosków i były to pierwsze podjęte czynności. Z uwagi na brak jakichkolwiek czynności [...] wystosowała kolejne ponaglenie, które zostało pozostawione bez rozpoznania z uwagi na rzekome niedołączenie pełnomocnictwa dla reprezentującego ją adwokata, które zostało przedłożone z pierwszym ponagleniem, a którego organ nie załączył do akt z drugim ponagleniem. Ponadto od lutego do sierpnia 2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wydał 115 postanowień, w których wyznaczył organowi 30-dniowy termin do załatwienia sprawy, a organ zastosował się tylko do nieznacznej części tych postanowień, które często dotyczyły większej ilości osób. Ponadto przytoczono okoliczności związane z postępowaniem o udzielenie zezwolenia na pracę dla innej cudzoziemki. Podniesiono też, że czynności podejmowane przez organ mają charakter pozorny. Uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej pokreślono, że jej wysokość mieści się w granicy określonej przepisami prawa, a jednocześnie nie jest rażąco wygórowana, ale dość wysoka, aby organ podjął czynności zmierzające do zapobieżenia przewlekłości w przyszłości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania. Organ przedstawił przebieg postępowania wskazując, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. podmiot powierzający wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem przedłużenie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek zawierał braki formalne, więc pismem doręczonym [...] czerwca 2019 r. skarżący został wezwany do ich uzupełnienia. Na skutek ponaglenia z [...] czerwca 2019 r. Minister uznał, że organ dopuścił się przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku został on pozostawiony bez rozpoznania, czym poinformowano stronę zawiadomieniem z [...] sierpnia 2019 r. Dlatego, zdaniem organu, nie można mówić o jego bezczynności lub przewlekłości. Zwrócono przy tym uwagę na wzrost liczby wniosków w 2018 r. w porównaniu do 2015 r. o 164 %, a w 2019 r. w porównaniu do analogicznego okresu 2018 r. o kolejne 54,4 %. Za całkowicie bezzasadny uznano wniosek o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, która ze względu na swoją funkcję wymaga uprawdopodobnienia przez stronę szkody i jej rozmiaru, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Brak jest też podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny: Dnia [...] kwietnia 2019 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek [...] z siedzibą w [...] o przedłużenie cudzoziemcowi zezwolenia na pracę, dotyczący A. A. Pismem z [...] sierpnia 2019 r. [...] Urząd Wojewódzki wezwał pełnomocnika [...] do uzupełnienia w terminie 21 dni braków formalnych wniosku przez złożenie umowy pomiędzy podmiotem powierzającym wykonywanie pracy a cudzoziemcem, będącej podstawą wykonywania pracy zgodnie z dotychczasowym zezwoleniem na pracę oraz dokumentu ZUS RCA za okres wykonywania pracy zgodnie z tamtym zezwoleniem – pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W dniu [...] czerwca 2019 r. [...], reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, dołączając zaświadczenie o niezaleganiu w opłacaniu składek. Ponaglenie zostało przekazane Ministrowi Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej przy piśmie datowanym na [...] czerwca 2019 r. Dnia [...] lipca 2019 r. strona złożyła umowę o dzieło z [...] kwietnia 2019 r i rachunki do wcześniejszych umów, począwszy od [...] czerwca 2018 r., tj. dotyczących pierwotnego zezwolenia. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłości i wyznaczył mu termin 30 dni na załatwienie sprawy, a także stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zarządził podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości. Pismem z [...] sierpnia 2019 r. [...] Urząd Wojewódzki zawiadomił pełnomocnika strony, że wobec nieusunięcia braków formalnych wniosku, tj. kopii wszystkich wypełnionych stron paszportu cudzoziemca – wniosek o wydanie przedłużenia zezwolenia na pracę dla A. A. pozostawiono bez rozpoznania. W dniu [...] września 2019 r. [...], nadal reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła kolejne ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które zostało przekazane Ministrowi Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w dniu [...] września 2019 r. Organ ten pozostawił je bez rozpoznania, z uwagi na niezłożenie pełnomocnictwa dla adwokata w postępowaniu przed Ministrem, mimo prawidłowego wezwania w tym względzie. Z kolei [...] lutego 2020 r. wnioskodawczyni, działając przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość Wojewody [...] w sprawy z jej wniosku o wydanie przedłużenia zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla A. A.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 cytowanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub w pkt 4a. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie mieści się we wskazanych wyżej ramach. Na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym. Na wstępie zauważyć trzeba, że za bezzasadny uznać należało zawarty w skardze wniosek o zwrócenie się do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o złożenie akt 115 spraw i przeprowadzenie z nich dowodu na wskazane okoliczności. Przede wszystkim w niniejszym postępowaniu ocenie Sądu podlegają konkretne realia danej sprawy pod kątem stwierdzenia przewlekłości lub bezczynności. Nie można tego czynić przez pryzmat postępowania w innych sprawach, zwłaszcza co do ewentualnego uznania rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499, dostępny także na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa, czy też nie. Z kolei odnośnie przewlekłości, w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, co powoduje, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 422/13, z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13 i z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13, a także postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12 i z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1247/12). Tym samym pojęcie przewlekłości postępowania będzie obejmować opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy prowadzące do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Wnioski stąd wynikające powinny być jednak każdorazowo korygowane przez charakter sprawy, stopień jej faktycznej i prawnej zawiłości, a także doniosłość sprawy dla strony skarżącej. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że instytucje bezczynności i przewlekłości postępowania wiążą się nierozerwalnie z zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 kpa oraz z prawem strony postępowania do rozpatrzenia jej sprawy we właściwym i rozsądnym terminie. W myśl zasady szybkości postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie do treści art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Według art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). W niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła organowi przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z jej wniosku o przedłużenie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium RP. Należy mieć na uwadze, że wniosek złożony [...] kwietnia 2019 r. obarczony był brakami formalnymi, czego sama skarżąca nie kwestionowała. W związku z powyższym, stosownie do treści art. 64 § 1 kpa, organ wezwał ją do usunięcia braków w terminie 21 dni (przez złożenie umowy pomiędzy podmiotem powierzającym wykonywanie pracy a cudzoziemcem, będącej podstawą wykonywania pracy zgodnie z dotychczasowym zezwoleniem na pracę oraz dokumentu ZUS RCA za okres wykonywania pracy zgodnie z tamtym zezwoleniem) z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wezwanie to doręczono pełnomocnikowi strony [...] czerwca 2019 r., więc zakreślony termin upłynął z dniem [...] sierpnia 2019 r. Wprawdzie wraz z ponagleniem, które wpłynęło do organu [...] czerwca 2019 r., strona złożyła dokument (zaświadczenie o niezaleganiu w opłacaniu składek), jednak nie można przyjąć, że uzupełnione zostały braki formalne wniosku. W związku z tym, organ prawidłowo zastosował w okolicznościach niniejszej sprawy art. 64 § 2 kpa, więc chybiony jest zarzut skargi co do naruszenia art. 104 w związku z art. 1 pkt 1 i 2 kpa. Skoro bowiem strona w ogóle nie usunęła istotnych braków swego wniosku, to wystąpiła przeszkoda do jego merytorycznego rozpoznania. Wprawdzie w zawiadomieniu z [...] sierpnia 2019 r. błędnie wskazano rodzaj nieusuniętych braków formalnych wniosku, lecz okoliczność ta nie wpływa na samą zasadność pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania. Nietrafione są także pozostałe podniesione w skardze zarzuty. Należy mieć na uwadze, że wniosek wpłynął do organu [...] kwietnia 2019 r., zaś pozostawiono go bez rozpoznania w dniu [...] sierpnia 2019 r., a więc po około 3 miesiącach. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły okoliczności, w oparciu o które można byłoby mówić o bezczynności lub przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...]. Wprawdzie przekroczony został określony w art. 35 § 3 kpa miesięczny termin załatwienia sprawy, ale zważywszy na dotychczasowe doświadczenia Sądu z badaniem tego typu spraw prowadzonych przez organ, w tym ich ilość – nie było to znaczne, czy nadmierne opóźnienie, a ponadto było ono usprawiedliwione, a wręcz uzasadnione lawinowym wzrostem liczby prowadzonych przez niego postępowań odwoławczych. Sąd miał tu na względzie również fakt, że sama strona w krótkim czasie wniosła 115 wniosków, w tym wiele dotyczących więcej niż jednej osoby), co niewątpliwie przyczyniło się do pewnych opóźnień w ich rozpatrywaniu. Jednocześnie trzeba mieć na uwadze, że okoliczności w jakich przyszło funkcjonować organowi, zwłaszcza wzrost prowadzonych postępowań o ponad 54 % w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedzającego wniesienie wniosku – miały zasadniczy i determinujący wpływ na długość okresu procedowania. Nie bez znaczenia jest także fakt, że sam wniosek został złożony w przeddzień tzw. długiego weekendu majowego, po którym pierwszym dniem roboczym był dopiero [...] maja 2019 r. Zważywszy na bardzo niewielkie przekroczenie terminu załatwienia sprawy bez znaczenia dla oceny jej okoliczności pozostaje również niezastosowanie się przez organ do nakazu z art. 36 § 1 kpa. Wbrew zarzutom skargi, analiza akt sprawy nie daje podstaw do przypisania organowi przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności, a niewielkie opóźnienie w załatwieniu sprawy było uzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy. Skoro więc w sprawie nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, ani do bezczynności, to nie wchodzi w grę badanie kwestii rażącego naruszenia prawa w tym względzie. Wobec niestwierdzenia występowania w sprawie przewlekłości postępowania lub bezczynności, nie podlegał rozpoznaniu wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, a wobec nieuwzględnienia skargi nie mógł być uwzględniony wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w związku z art. 120 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji. Na zakończenie wskazać należy, że nie mógł zostać uwzględniony wniosek organu o zasądzenie na jego rzecz od skarżącej kosztów postępowania, gdyż nie pozwala na to art. 200 ppsa. Przepis ten stanowi, że zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje jedynie skarżącemu od organu w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.