IV SAB/Wa 354/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w dniu 16 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie nierozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) na rzecz skarżącego W. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. W piśmie z dnia 12 czerwca 2015 r. W. F., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w sprawie rozpoznania wniosku W. F. i I. F. z dnia 27 grudnia 2005 r. dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w Dzielnicy [...] przy ul. [...]. Zarządzeniem z dnia 21 września 2015 r. wezwano pełnomocnika skarżącego do udzielenia informacji, w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi, czy przed wniesieniem do Sądu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. w sprawie rozpoznania powyższego wniosku występował do organu wyższego stopnia nad Prezydentem z zażaleniem w trybie art. 37 § 1 kpa na przewlekłe prowadzenie postępowania i nadesłanie odpisu tegoż zażalenia z adnotacją organu wskazującą na datę jego złożenia. O powyższą informację zwrócono się również do Prezydenta W. W odpowiedzi na powyższe wezwania, organ nadesłał uwierzytelnioną kopię zażalenia opatrzonego datą "02 stycznia 2013 roku" – które wpłynęło do organu w dniu 7 stycznia 2014 r. – wniesionego przez pełnomocnika W. F. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania. Pełnomocnik skarżącego zaś nadesłał egzemplarz powyższego zażalenia na bezczynność, nieopatrzony podpisem ani nie poświadczony za zgodność z oryginałem wraz z niepoświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopią potwierdzenia nadania przesyłki poleconej w dniu 2 stycznia 2014 r. do Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z powołanych regulacji wynika zatem, że wyczerpanie stosownych środków zaskarżenia jest podstawową przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, wyczerpanie środków zaskarżenia następuje poprzez wniesienie środka przewidzianego w art. 37 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 kpa stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału aktowego wynika, że przed wniesieniem skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W., skarżący nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 37 § 1 kpa, gdyż nie wniósł stosownego zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. do organu wyższego stopnia, tj. do Wojewody [...]. Zażalenie opatrzone datą "02 stycznia 2013 roku", na które powołuje się pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 7 października 2015 r., nie dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 27 grudnia 2005 r., lecz bezczynności Prezydenta W. w załatwieniu przedmiotowego wniosku. W tym miejscu ustalenia wymaga, jak należy definiować pojęcia "bezczynność" i "przewlekłość", które wydają się częściowo pokrywać, a stany faktyczne poddawane ocenie mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i do przewlekłości postępowania, oraz czy w rozumieniu przepisów Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi istnieje – i ewentualnie gdzie przebiega – granica między bezczynnością organu a przewlekłym prowadzeniem przezeń postępowania administracyjnego. Bezczynność oraz przewlekłość postępowania stanowią bowiem dwie różne instytucje prawa procesowego. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ podejmuje określone czynności procesowe, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające bezpośrednio do końcowego załatwienia sprawy. Chodzi tu o takie działania, które nie przyczyniają się do wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia. Postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie, jest niezasadnie przedłużane niesprawnymi działaniami organu. Innymi słowy, organ działa przewlekle wówczas gdy jego czynności są nieskuteczne. To stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. II OSK 549/13 (LEX nr 1369030), gdzie stwierdzono: postępowanie prowadzone w sposób w przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź przy wykonywaniu czynności "pozornych" powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła by być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Natomiast istotę bezczynności oddaje w pełni teza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13 (LEX nr 1406499), w której stwierdzono: "Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie." Dostrzegając różnice pomiędzy skargą na "bezczynność" i "przewlekłym prowadzeniem postępowania" stwierdzić należy, że niezłożenie zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ i to z odpowiednim wyprzedzeniem ewentualnego wniesienia skargi, a więc z co najmniej trzydziestodniowym wyprzedzeniem, wynikającym z terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej, zakreślonych w art. 35 kpa, stanowi brak formalny skargi, skutkujący jej odrzuceniem (zob. postanowienie NSA z dnia 17 października 1997 r., IV SAB 31/97, OSP 1998, z. 10, poz. 185, z glosą B. Adamiak, Lex nr 33884), albowiem dopóki stronie przysługuje prawo wniesienia do organu jakiegokolwiek środka prawnego, dopóty wniesienie skargi do sądu administracyjnego jako przedwczesne jest niedopuszczalne, gdyż postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych działań, dostępne podmiotowi w postępowaniu administracyjnym, który chce uruchomić postępowanie sądowoadministracyjne. Istotą i celem takiego środka jest bowiem stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania przez ten organ, który pozostaje w przewlekłości i to tylko w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu, a takiej dodatkowej możliwości weryfikacji własnego działania w niniejszej sprawie organ został pozbawiony. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Złożenie zażalenia na bezczynność Prezydenta W., nie może być uznane w niniejszej sprawie, wniesionej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ, za wykorzystanie przez stronę skarżącą wszystkich środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 52 § 1 powołanej ustawy. Dopuszczenie takiej możliwości czyniłoby przepis art. 37 § 1 kpa zupełnie niecelowym, skoro ustawodawca rozróżnia dwie niezależne od siebie instytucje, czyli bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, przy czym każda z nich ma inne zadanie, inny jest cel jej zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Wobec niewyczerpania przez skarżącego środka zaskarżenia, jaki służył mu w postępowaniu administracyjnym przed organem wskazanym w sprawie, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzygając o zwrocie wpisu od skargi na mocy art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy.